Obras por impuestos y su impacto en el sistema sanitario: un año después de la pandemia del virus SARS-COV-2

Por Karen Ángeles, abogada por la PUCP, consejera en Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados y lidera el equipo en ejecución de proyectos bajo el mecanismo de Obras por Impuestos. Se especializa en Derecho Administrativo, Contratación Pública, Gestión Pública y en Gestión de Proyectos en Infraestructura; y

y Fabrizio Anchorena, abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Consultor en Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados, especializándose en Derecho Administrativo, Gestión de Proyectos de Infraestructura e Inversión Pública y Privada.

Hace un año el gobierno peruano dispuso una serie de medidas económicas y sociales para enfrentar la emergencia sanitaria por el brote del virus SARS-CoV-2. Sin embargo, ha transcurrido tiempo prolongado sin que contemos con acciones claras de corto y mediano plazo.

Previo a la emergencia sanitaria, mediante el Diagnóstico de Brechas de Infraestructura o acceso a servicios en el Sector Salud[1], el Ministerio de Salud ya alertaba la situación del sistema sanitario. El referido documento indicaba que (i) 77% de los establecimientos de salud de primer nivel presentaban una capacidad instalada inadecuada, (ii) 281 son los nuevos establecimientos de salud de primer nivel de atención requeridos y (iii) 51% de los hospitales presentaban una capacidad instalada inadecuada.

A pesar de la situación del sistema sanitario, hoy en día existen diferentes mecanismos de colaboración público-privada que fomentan la ejecución rápida y eficiente de proyectos, tal es el caso de Obras por Impuestos (“OxI”) que (i) agiliza la ejecución de proyectos de inversión, sosteniendo o aumentando el dinamismo de nuestra economía y (ii) simplifica procedimientos, incrementando la eficiencia de las entidades públicas. Ambos alcances podrían hacer frente inmediato a la demanda sanitaria.

Así como, tenemos un marco normativo vigente para el financiamiento y ejecución de proyectos de inversión pública través de OxI, resulta necesario que debido a las circunstancias actuales recojamos el espíritu y finalidad del mecanismo para enrumbar otro tipo de requerimientos e iniciativas como adquisición de equipamiento médico, biomédico y electromecánico, equipos de protección para atención del COVID-19, vacunas, oxigeno, entre otros, a través de la colaboración de la empresa privada, mediante el reconocimiento de la inversión, para atender y coadyuvar de forma inmediata a la emergencia sanitaria.

1. EMERGENCIA SANITARIA

Si uno se refiere a la antigüedad y precariedad de la infraestructura en el sector salud, evidentemente deberá iniciar la conversación con el Hospital Dos de Mayo. El Hospital Dos de Mayo con más de 145 años desde su inauguración, representa a la fecha el hospital más antiguo del Perú[2]. Dicho nosocomio se edificó poco después de una gran epidemia de fiebre amarilla que azotó a la ciudad de Lima en el año 1868; sin embargo, ha transcurrido más de un siglo y la historia se repite: una pandemia que ha mostrado la precariedad del sistema sanitario peruano.

Hace un año, ante el anuncio por parte de la Organización Mundial de la Salud de la ocurrencia de la pandemia por el brote del virus SARS-CoV-2, el Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo No. 008-2020-SA, declaró la Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el plazo de noventa (90) días calendario y dictó medidas de prevención y control del Covid-19. Posteriormente a ello, mediante Decreto Supremo No. 010-2020-SA, se aprobó el “Plan de Acción Plan de Acción–Vigilancia, contención y atención de casos del nuevo COVID-19 en el Perú” (“Plan de Acción”) y la relación de “Bienes o servicios requeridos para las actividades de la emergencia sanitaria COVID 19”[3] correspondientes al Ministerio de Salud, al Instituto Nacional de Salud y al Seguro Social de Salud -EsSalud. A modo de ejemplo, se consignó la relación de bienes y servicios que EsSalud debía adquirir y/o contratar por un monto de ascendente a más de 423 millones de soles. (S/ 423’357,966.00).

El Plan de Acción dispuso diversas metas para reducir el impacto sanitario, social y económico en el país ante la presencia de casos positivos de Covid-19, algunas de ellas referidas a infraestructura y equipamiento como (i) el 100% de operatividad de las Unidades de Cuidados Intensivos -UCI con personal, insumos y equipos de los hospitales seleccionados, (ii) el fortalecimiento de las UCI de 135 IPRESS del Ministerio de Salud (Lima Metropolitana) y de los gobiernos regionales y (iii) 912 camas de hospitalización en la Villa Panamericana.

No hace falta leer con detenimiento las metas del Plan de Acción para entender el precario sistema de salud del que estamos rodeados. El Covid-19 ha evidenciado una triste realidad en lo que refiere a (i) infraestructura y (ii) escases de equipamiento médico o de calidad.

La precariedad de la infraestructura del sistema sanitario se ha visto reflejada, además de la crítica situación del Hospital Dos de Mayo y otros nosocomios, en que la Villa Panamericana[4] y el Centro de Alto Rendimiento del Surf de Punta Rocas[5], edificaciones no destinadas al Sector Salud, fueron puestos a disposición de EsSalud y el Instituto Nacional de Salud, respectivamente, bajo la modalidad de afectación en uso y entrega temporal. El primero de ellos para atender a pacientes de Covid-19, mientras que el segundo para alojar al personal de salud que realice las actividades de procesamiento de muestras del referido virus. Es menester recordar que, el Centro de Alto Rendimiento del Surf de Punta Rocas fue financiado y ejecutado mediante Obras por Impuestos.

2. OBRAS POR IMPUESTOS EN EL SECTOR SALUD

El régimen de Obras por Impuestos tiene como objetivo impulsar el financiamiento y la ejecución de proyectos de inversión pública con la participación del sector privado, mediante la suscripción de convenios con el gobierno nacional, gobiernos regionales, gobiernos locales y universidades públicas. La empresa privada financia el proyecto con cargo al impuesto a la renta de tercera categoría que deberá pagar el año fiscal siguiente a la SUNAT hasta por un 50%.

No cualquier inversión se sujeta a las disposiciones de OxI. La empresa privada podrá financiar todo proyecto de inversión pública que cumpla con las disposiciones técnicas y legales del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones -Invierte.pe, el mismo que debe estar en armonía con las políticas y con los planes de desarrollo nacional, regional y/o local, y contar con la declaración de viabilidad. En el caso del gobierno nacional existen limitadas materias autorizadas[6], entre ellas referidas al sector salud.

Teniendo en cuenta dicho alcance y su impacto en el sistema sanitario, Obras por Impuestos permite la construcción, ampliación y mejoramiento de la capacidad resolutiva de hospitales y centros de salud, postas médicas, centros médicos municipales o regionales y/o unidades materno infantil, servicios de salud, entre otros.

Desde la creación del mecanismo a la fecha se han adjudicado y concluido 423 proyectos de inversión pública que ascienden a una inversión de más de 5 mil millones de soles, beneficiando a aproximadamente 17 millones de peruanos a lo largo y ancho del territorio nacional[7]. Sin embargo, a pesar de los más de 400 proyectos de inversión en el marco de Obras por Impuestos, solo catorce de ellos están referidos al sector salud (ver Tabla No. 1); es decir, menos del 5% de proyectos tuvieron un impacto en el mejoramiento de los servicios salud. 

Tabla No. 1

Proyectos adjudicados y concluidos del Sector Salud en OxI

Fuente y elaboración: ProInversión

Hoy en día existen más de 400 proyectos en promoción para ser realizados mediante el mecanismo de Obras por Impuestos; sin embargo, solo diez están referidos al sector salud (ver Tabla No. 2)[8], que representa el 2% de la cartera de proyectos en promoción.

Tabla No. 2

Proyectos en promoción del sector Salud para ser realizados mediante el mecanismo de Obras por Impuestos

Fuente y elaboración: ProInversión

Con sus aciertas y desaciertos, Obras por Impuestos es una alianza de colaboración público-privada que prioriza el enfoque de gestión por resultados en la toma de decisiones, sustentado en cumplir con la finalidad pública de los proyectos. Siendo ello así, OxI representa:

1. Alcance y transversalidad, a través del gobierno nacional, regional, local y universidades públicas,
2. Marco normativo ágil y dinámico, mediante el Texto Único Ordenado de la Ley y su Reglamento, así como, las opiniones del Ministerio de Economía y Finanzas y

• Financiamiento, ejecución o propuesta de proyectos de inversión en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), los que deben estar en armonía con las políticas y con los planes de desarrollo nacional, regional y/o local, y contar con la declaración de viabilidad

A pesar de ello, existen aspectos de mejora que el Estado debe implementar y promover en el más corto plazo para que el éxito del mecanismo abarque a los proyectos en materia sanitaria, siendo estos más atractivos para el sector privado:

1. Voluntad institucional: las decisiones deben trascender a cualquier funcionario público, respetando la política institucional para el desarrollo del mecanismo.
2. Adecuada priorización: saber seleccionar proyectos necesarios y relevantes que tengan un beneficio directo en la ciudadanía y reduzcan el cierre de brechas.

• Capacitación permanente de los funcionarios: el inicio y fin del proyecto debe estar acompañado de un equipo especializado que no confunda este mecanismo con las disposiciones de contratación pública.

No cabe duda de que los proyectos sanitarios requieren cierto grado de expertise en la ingeniería de detalle; así como, en la ejecución de obra y en la adquisición de equipamiento (no es igual asfaltar una vía o construir una institución educativa que un centro de salud). Por ello resulta necesario revertir la cifra de proyectos sanitarios adjudicados 2009-2021 y promoviendo que, los diez proyectos sanitarios actualmente en cartera sean adjudicados en el más corto plazo y que, las entidades públicas prioricen proyectos de igual tipología; para tales efectos, el Estado debe garantizar al sector privado la voluntad institucional y capacidad técnica para ser la contraparte ideal en el financiamiento y ejecución de centros de salud (construcción ampliación y mejoramiento).

De igual forma, aplica para la propuesta de ideas presentadas por la empresa privada para su desarrollo mediante OxI.

• OPORTUNIDAD DE LAS OBRAS POR IMPUESTOS: PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA SANITARIA POR EL COVID-19

Ahora bien, el régimen actual de Obras por Impuestos está formulado para el financiamiento y ejecución de proyectos de inversión pública; por lo que resulta necesario que, tomando en cuenta las condiciones de la emergencia sanitaria, el Estado peruano innove a través de otro marco legal pero que recoja el espíritu del mecanismo de Obras por Impuestos: colaboración público-privada. Ello, permitiría a la empresa privada el financiamiento y suministro de equipamiento médico (pruebas moleculares y otros), equipamiento biomédico (ventiladores, monitores y otros), equipamiento electromecánico, equipos de protección para atención del COVID-19 (guantes, mascarillas, trajes especiales para proteger al personal de salud y otros) y oxigeno medicinal; así como, la adquisición, transporte, conservación, distribución y/o inoculación de la vacuna, a cambio de que el monto invertido se aplique contra los pagos a cuenta y de regularización de su Impuesto a la Renta, hasta un porcentaje y plazos determinados.

El marco normativo debería ser de aplicación al Ministerio de Salud (“MINSA”), Ministerio de Economía y Finanzas y la empresa privada. La responsabilidad técnica debería recaer estrictamente en el ente rector como es el MINSA y por parte del MEF, la capacidad financiera para el reconocimiento de la inversión.

La empresa privada podrá participar individualmente o en consorcio, sin que ello implique crear una persona jurídica diferente o llevar una contabilidad independiente. Para tal efecto, será necesario acreditar la existencia de una promesa formal de consorcio.

La empresa privada podrá suministrar a las entidades públicas del gobierno nacional, a través del MINSA, lo siguiente:

1. Equipamiento médico (pruebas moleculares y otros)
2. Equipamiento biomédico (ventiladores, monitores y otros)
3. Equipamiento electromecánico
4. Equipos de protección para atención del COVID-19 (guantes, mascarillas, trajes especiales para proteger al personal de salud y otros)
5. Oxigeno medicinal
6. Vacunas (adquisición, transporte, conservación, distribución y/o inoculación)
7. Otros que se requiera, durante el periodo que dure la emergencia sanitaria declarada por el COVID-19 y su posterior culminación

La empresa privada podrá suministrar los bienes, equipamiento o equipos producidos por ella misma o cualquiera de las empresas de su grupo económico u otro distinto, sin restricción alguna.

Evidentemente se requiere una respuesta ágil por lo que se debe simplificar al máximo los procedimientos involucrados. Claro esta que, el mecanismo actual de Obras por Impuestos tal como está planteado no se adecua a atender en el inmediato plazo las demandas sanitarias (cuestiones de tiempo, procedimientos, formalidades, entre otros). El procedimiento aplicable para la provisión de bienes, equipamiento y/o equipos sería a través de dos modalidades:

1. Iniciativa de la empresa privada y
2. Lista de requerimientos específicos que el MINSA publique, la lista deberá ser publicada en el portal web institucional.

En el primer caso, la propuesta de la empresa privada deberá incluir como mínimo el listado y cantidad de bienes, equipamiento y/o equipos, monto de inversión estimado, especificaciones técnicas y plazo de entrega. En la segunda modalidad, el MINSA dispondrá las condiciones técnicas y económicas.

En ambos casos, una vez recibida la propuesta de la empresa privada, el MINSA, a través de su titular y/o funcionario que haya delegado, comunica por escrito a la empresa privada la aceptación o el rechazo de la propuesta. El MINSA al comunicar su aceptación deberá señalar el procedimiento de entrega de los bienes, equipamiento y/o equipos por la cual se comprometió la empresa privada.

En cuanto al reconocimiento de la inversión, el MINSA se compromete a reconocer a la empresa privada el monto total de inversión que se determine de la evaluación del sustento remitido por la empresa privada. Recibido los bienes, equipamiento y/o equipos y presentados los documentos sustentatorios de la inversión, el MINSA solicita al MEF la emisión del Certificado “Inversión Pública Gobierno Nacional Tesoro Público” (CIPGN). El CIPGN tendrá las mismas características que prevé la normativa OxI actual.

Lo dispuesto está sujeto al Sistema Nacional de Control de conformidad con las normas legales vigentes.

Mención especial merece la adquisición de vacunas, que además de lo expuesto, se viabilizaría a través del financiamiento o cofinanciamiento de (i) droguerías con registro farmacéutico del tipo de productos biológicos y (ii) instituciones prestadoras de servicios de salud privadas y públicas que cuente con droguería[11].

Consideramos que, medidas y expresiones como voluntad institucional, adecuada priorización y capacitación permanente promoverían aún más el financiamiento y ejecución de proyectos de inversión pública en materia sanitaria mediante Obras por Impuestos, de forma tal que dé respuesta rápida y eficiente al cierre de brechas en el referido sector. De igual forma, propuestas del sector privado en el marco de la emergencia sanitaria por el Covid-19 (tales como bienes, equipamiento y/o equipos sanitarios) tendría múltiples beneficios, tanto sanitarios como económicos que coadyuvaría enormemente a enfrentar la pandemia que nos azota y que parece de nunca acabar.

Fuente de imagen: gestión.pe

Bibliografía:

[1] “Diagnóstico de Brechas de Infraestructura o acceso a servicios en el Sector Salud” del Ministerio de Salud publicado el 21 de enero de 2021.

[2]  Neyra, J. (1997). Contribución del Hospital Dos de Mayo a la lucha antituberculosa en el Perú en el último siglo. En Imágenes históricas de la medicina peruana (pp. 133-141). Lima: UNMSM.

[3]  Modificado mediante Decreto Supremo No. 011-2020-SA que modifica el Anexo I e incorpora Listados de Bienes y Servicios al Anexo II del Decreto Supremo No. 010-2020-SA, Decreto Supremo que aprueba el Plan de Acción y la Relación de bienes y servicios requeridos para enfrentar la emergencia sanitaria declarada por Decreto Supremo No. 008-2020-SA.

[4]  Decreto de Urgencia No. 030-2020 que dicta medidas complementarias y temporales para la autorización a EsSalud para el uso de inmuebles para la prevención y atención de la emergencia producida por el Covid-19.

[5]  Decreto de Urgencia N°039-2020 que dicta medidas complementarias para el sector salud en el marco de la emergencia sanitaria por los efectos del Coronavirus (Covid-19).

[6] Salud, educación, transporte, turismo, agricultura y riego, orden público y seguridad, cultura, saneamiento, electrificación rural, industria, turismo, pesca, deporte, ambiente, remediación de pasivos ambientales, habilitación urbana, protección social, desarrollo social, comunicaciones, justicia, acceso a servicios de atención al ciudadano y mercado de abastos.

[7]  Lista de Proyectos Concluidos y Adjudicados 2009 – 2021 de ProInversión de fecha 22 de febrero de 2021.

[8]  Cartera de proyectos en promoción OxI de ProInversión del 9 de marzo de 2021

[9] Idea de proyecto

[10] Idea de proyecto

[11] Para más información revisar “¿Vacunas por Impuestos? … ¿y por qué no?” publicado en el Diario Gestión el 6 de febrero de 2021. https://gestion.pe/opinion/vacunas-por-impuestos-y-por-que-no-noticia/