La obligación del Estado de prevenir las violaciones a los derechos humanos

Por Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado por la PUCP, coordinador del área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal y especialista en los derechos de los pueblos indígenas.

El Estado no solo debe evitar violar los derechos humanos, es decir, no solo debe respetar los derechos humanos, sino que tiene además la obligación de prevenir violaciones a los derechos humanos antes que estas ocurran. Es decir, el Estado tiene la obligación de anticiparse a ellas, y desplegar todos sus recursos e infraestructura para evitar y prevenir que estas violaciones a los derechos humanos ocurran y se produzcan. No en todos los casos obviamente. Esta obligación surgen en determinados casos.

¿En qué casos surge esta obligación? ¿Cuáles son los requisitos para exigir al Estado prevenga estas violaciones? ¿Cuál es el fundamento de esta obligación? ¿Qué ha dicho la Corte IDH sobre esta obligación? En este artículo intentamos responder a estas preguntas.

1. Necesidad de entender primero la obligación de los Estados en materia de derechos humanos

Debemos comenzar por entender la obligación de los Estados de prevenir las violaciones a los derechos humanos, y la doctrina del Riesgo previsible y evitable[1], que es un desarrollo de aquella, y cuya finalidad es imputar precisamente responsabilidad al Estado por graves violaciones de derechos humanos cometidos por terceros.

Dos son las obligaciones del Estado en relación con su obligación de proteger los derechos humanos, dependiendo del contexto en que nos encontremos: la obligación de respeto y la obligación de garantía. La “obligación de respeto”, se viola cuando agentes de seguridad del Estado han participado en la violación de derechos. De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte IDH, “para fincar responsabilidad estatal por transgresión al deber de respeto en relación con el actuar de terceros, no basta con una situación general de contexto, sino que es necesario que en el caso concreto se desprenda la aquiescencia o colaboración estatal en las circunstancias propias del mismo”[2].Solo en estos casos se puede atribuir al Estado una violación al deber de respetar los derechos del afectado.

En relación con la “obligación de garantía”, a pesar que no haya participación de agentes de seguridad del Estado, se puede imputar responsabilidad al Estado, cuando no cumple con su obligación de garantía de los derechos humanos. La Corte IDH desprende del artículo 1.1 de la Convención “deberes especiales, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que se encuentre”[3].Para la Corte IDH, “la obligación de garantía se desprende de un deber de medio o de comportamiento, no de resultado, de prevenir que particulares vulneren bienes protegidos por derechos plasmados en el tratado”[4]. Es de esta segunda obligación de donde la Corte desprende la obligación de adoptar medidas idóneas para proteger los derechos humanos. 

2. ¿Cuándo el Estado está obligado a intervenir para proteger los derechos humanos?

En relación con la obligación de los Estados de prevenir las violaciones a los derechos humanos, debemos decir que no toda violación de derechos humanos por particulares es imputable al Estado. Esto solo será posible si se logra acreditar el cumplimiento de determinados requisitos. Esta doctrina fue desarrollada inicialmente por la Corte IDH en el caso Campo Algodonero[5]. Según Víctor Abramovich, “la Corte desarrolla la idea de un deber estatal de debida diligencia para la protección de los derechos frente a ciertas situaciones de riesgo para su ejercicio. No se trata de atribuir responsabilidad estatal frente a cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares en su jurisdicción”[6]. El deber del Estado de adoptar medidas de prevención y protección está condicionado según la Corte IDH, por el “conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado, y por la posibilidad razonable de prevenir o evitar este riesgo”[7].

Según la propia Corte IDH, “No todo alegado riesgo a la vida impone a las autoridades la obligación convencional de tomar medidas operativas para prevenir que aquel riesgo llegue a materializarse. Para que surja la obligación positiva, debe ser establecido que al momento de los hechos las autoridades sabían, o debían haber sabido, de la existencia de un riesgo real e inmediato para la vida de un individuo identificado o de algunos individuos respecto de actos criminales de terceros, y que tales autoridades no tomaron las medidas dentro del alcance de sus poderes que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para evitar el daño”[8].

Para exigir al Estado adopte medidas de prevención se debe verificar lo siguiente: “1) al momento de los hechos existía una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinados; 2) que las autoridades conocían o debían tener conocimiento de ese riesgo, y 3) que las autoridades, pese a ello, no adoptaron las medidas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo”[9]. (Resaltado nuestro). 

a. Existencia de un riesgo de violación de derechos humanos.

Se debe verificar la situación de riesgo real o inmediato que amenace derechos y que surja de la acción o las prácticas de particulares. Se debe constatar una situación que genere una amenaza concreta cierta e inminente a los derechos, pero a la vez, que el responsable sea un particular. Se trata de un riesgo real y concreto, es decir, exige que el riesgo “no sea meramente hipotético o eventual y además que no sea remoto, sino que tenga posibilidad cierta de materializarse en lo inmediato”[10].

b. Conocimiento del riesgo por parte del Estado.

No toda violación de derechos individualizada puede ser imputada al Estado. Se exige, además, que a través de diferentes formas el Estado y sus diversos entes haya tomado conocimiento de una situación de riesgo, o que se haya estado en la posibilidad de tomar noticia de él. Como precisa Abramovich, “aquí cuenta tanto la evidencia que determina que las agencias habían obtenido información sobre la situación de riesgo, como también la previsibilidad del riesgo, esto es, la posibilidad de establecer cierta presunción de conocimiento de ese riesgo a partir de las circunstancias del caso, y que está muchas veces asociada al rol de vigilancia o monitoreo que la propia Convención o la CBDP [Convención Belem de Pará] impone al Estado, como también con las características del riesgo”[11].

El Estado sin más no puede alegar que carecía de información suficiente. Hay de por medio una doble obligación, de producir información y de hacer seguimiento a determinadas problemáticas de grupos sociales desaventajados, con especial vulnerabilidad de en sus derechos. Así, a juicio de Abramovich, “los Estados tienen el deber impuesto por la Convención y por otros tratados y normas internas, de producir información y hacer seguimiento de la situación de violencia que sufren algunos grupos sociales y sectores de la población (ej. Violencia contra las mujeres, desplazados internos, prácticas de racismo) de modo que no puede admitirse como excusa el desconocimiento de situaciones de violencia en estos casos”[12]. (Resaltado nuestro) Pero además, Abramovich llama la atención sobre la existencia de riesgos previsibles: “existen riesgos que son previsibles por su envergadura, por su extensión en el tiempo, porque obedecen a prácticas, por o patrones sistemáticos que hacen imposible su desconocimiento por la autoridad estatal”[13].

El origen de esta teoría es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En efecto, la Corte Europea en el caso Osman vs. Reino Unido, estableció, un deber de prevención: “(t)eniendo en cuenta las dificultades que implica la planificación y adopción de políticas públicas en las sociedades modernas, para la Corte, la impredictibilidad de la conducta humana y las opciones de carácter operativo que deben ser tomadas en función de las prioridades y los recursos disponibles, esa obligación positiva debe ser interpretada de forma que no imponga a las autoridades una carga imposible o desproporcionada. […] En opinión de la Corte, cuando haya un alegato de que las autoridades han violado su obligación positiva de proteger los derechos humanos… debe ser establecido con claridad que al momento de los hechos las autoridades sabían, o debían haber sabido, de la existencia de un riesgo real e inmediato para los derechos de un individuo o individuos identificados de ser víctimas de actos de terceros, y que tales autoridades no tomaron las medidas dentro del alcance de sus atribuciones que, apreciadas razonablemente, podían esperarse para evitar dicho riesgo”[14]. En definitiva, este segundo requisito exige que el Estado debe conocer el riesgo o hubiera debido razonablemente conocerlo o preverlo.

c. Acciones estatales idóneas para prevenir el riesgo.

Dice la Corte IDH que las autoridades tendrán responsabilidad cuando “no adoptaron las medidas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo”[15]. En otro momento hablará de medidas “necesarias y razonables” en función del caso concreto. Según la Corte IDH, “en determinados contextos, los Estados tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias y razonables para garantizar el derecho a la vida, libertad personal e integridad personal de aquellas personas que se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, especialmente como consecuencia de su labor, siempre y cuando el Estado tenga conocimiento de un riesgo real e inmediato en contra de éstos y toda vez que existan posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo”[16]. (Resaltado nuestro). Ante esta situación, la Corte IDH exige al Estado examinar las amenazas, así como ofrecer información oportuna, sobre las medidas disponibles. Sin embargo, la Corte IDH va más allá, y brinda criterios para analizar la idoneidad de las medidas de protección:

“193. La Corte ya ha dicho que corresponde a las autoridades estatales que toman conocimiento de una situación de riesgo especial, identificar o valorar si la persona objeto de amenazas y hostigamientos requiere de medidas de protección o remitir a la autoridad competente para hacerlo, así como ofrecer a la persona en riesgo información oportuna sobre las medidas disponibles. Respecto a defensoras y defensores de derechos humanos, este Tribunal ha dicho que la idoneidad de medidas de protección requiere que sean: a)acordes con las funciones que desempeñan las defensoras y defensores; b) objeto de una evaluación de acuerdo al nivel de riesgo, a fin de adoptar y monitorear las medidas vigentes, yc) poder ser modificadas según la variación de la intensidad de riesgo”.(Corte IDH, Yarce, párrafo 193) (Resaltado nuestro)

d. El Estado debe estar en posibilidad de adoptar las medidas de protección.

Señala la Corte IDH que las autoridades deben adoptar las medidas necesarias “dentro del ámbito de sus atribuciones que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo”[17]. Esto nos lleva a un último requisito, y es que el Estado esté en posibilidad de evitar el riesgo con sus recursos e infraestructura. A juicio de Abramovich, “se requiere entonces primero que el riesgo sea por sus características evitable, y que el Estado esté en condiciones de adoptar medidas capaces de paliar la situación y evitar la materialización del riesgo”[18]. En relación con las posibilidades del Estado de conjurar el riesgo, es necesario analizar “las capacidades operativas de los agentes públicos que podían actuar en ese escenario determinado. A su vez, las capacidades operativas no corresponden sólo a la situación subjetiva de los agentes frente a la situación particular, sino que pueden estar a su vez condicionadas por aspectos más generales que suelen determinar la idoneidad de las respuestas estatales, tales como la insuficiencia del sistema legal, o el déficit de las políticas públicas, o la debilidad de las agencias competentes”[19]. Abramovich reconoce que “(e)s razonable afirmar que el Estado no podrá invocarla imposibilidad de prevenir la consumación de un riesgo, si ha contribuido a ello por no adoptar medidas de garantía que la propia Convención establecía”[20].

3. Conclusión: ¿Por qué es importante la obligación de prevenir violaciones a los derechos humanos?

Como lo sostuvimos en otra oportunidad[21], cada vez que ocurre un caso de violación a derechos humanos como, por ejemplo, una grave contaminación ambiental, o de grave afectación a derechos humanos por acción de terceros, especialmente de empresas extractivas, es usual que las empresas eludan su responsabilidad, cuestionando la relación de causalidad entre esos actos de contaminación y sus actividades de explotación económica de recursos naturales. De igual forma, es recurrente que el Estado evada su responsabilidad en dichos actos cometidos por terceros, culpando de contaminación a privados. La consecuencia práctica es no solo la impunidad sino también la indefensión de las víctimas, que por lo general son grupos sociales en situación de desventaja con elevados niveles de vulnerabilidad en sus derechos. En aquellos casos, esta obligación de prevenir resulta exigible al Estado.

Fuente de la imagen: Amnistía Internacional

[1] Ver: ¿Cómo imputar responsabilidad al Estado por graves violaciones de derechos humanos cometidas por terceros?. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/como-imputar-responsabilidad-al-estado-por-graves-violaciones-de-derechos-humanos-cometidas-por-terceros/

[2] Corte IDH, Yarce, párrafo 180.

[3]Corte IDH, Yarce, párrafo 181.

[4] Ibídem.

[5] Víctor Abramovich, Responsabilidad estatal por violencia de género: comentarios sobre el caso “Campo Algodonero” en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Disponible en: http://justiciaygenero.org.mx/wp-content/uploads/2015/04/27.pdf.

[6] Ibídem, página 173.

[7] Ibídem.

[8] Corte IDH, Caso de la Masacre de Pueblo Bello, Sentencia, párrs. 123 y 124.

[9]Corte IDH, Yarce, párrafo 182.

[10] Víctor Abramovich, Responsabilidad estatal por violencia de género: comentarios sobre el caso “Campo Algodonero” en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pág. 174.

[11] Ibídem.

[12] Ibídem.

[13] Ibídem.

[14]TEDH.Case of Osman v.The United Kingdom (87/1997/871/1083) Judgment Strasbourg, 28 October 1998, par. 116.

[15]Corte IDH, Yarce, párrafo 182.

[16]Corte IDH, Yarce, párrafo 192.

[17] Corte IDH, Yarce, párrafo 182.

[18] Víctor Abramovich, Responsabilidad estatal por violencia de género: comentarios sobre el caso “Campo Algodonero” en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pág. 174.

[19] Ibídem.

[20] Ibídem.

[21] Ver: http://www.justiciaviva.org.pe/new/como-imputar-responsabilidad-al-estado-por-graves-violaciones-de-derechos-humanos-cometidas-por-terceros/?fbclid=IwAR1BDSp8hz0ojl88yNOHeuYNdW3-J_AaQntmItrGUYVLtdw_cFlK6_DrlZs