Por Daniel Rodríguez Tamo.
Estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP y ex director de Enfoque Derecho, portal de Actualidad Jurídica de la Asociación Civil Themis.
El año 2010, entró en vigencia el nuevo Código de Protección y Defensa del Consumidor (el Código) y, con él, una serie de novedades procedimentales en materia de protección al consumidor en el Perú. Una de ellas es la incorporación del Procedimiento Sumarísimo de Protección al Consumidor, el cual es un procedimiento especial más célere y ágil para casos de menor cuantía (menos de 3 UIT) o que requieran, a criterio del legislador, un nivel de análisis menos profundo.
Así, el procedimiento sumarísimo nace con la finalidad de obtener un pronunciamiento más célere para casos de menor complejidad o actividad probatoria, que puedan llevarse a cabo en un periodo de tiempo inferior. De esta manera, se logra reducir la carga procedimental que debían soportar las Comisiones de Protección al Consumidor, la cual para entonces había excedido sus capacidades (Pacheco, 2017, p. 5, 17).
Actualmente, los procedimientos sumarísimos son llevados a cabo por 18 órganos resolutivos a nivel nacional, de los cuales cuatro se encuentran en Lima y catorce en el resto del país. La eficacia de estos procedimientos parece incuestionable, pues resuelven una gran cantidad de las denuncias administrativas presentadas ante el Indecopi en materia de protección al consumidor. Entre enero y marzo de 2021, los órganos resolutivos de procedimientos sumarísimos (ORPS) han resuelto 4 624 denuncias (GEC, 2021, p. 11).
Por su parte, las comisiones de protección al consumidor, encargadas de la tramitación y resolución de procedimientos ordinarios, han resuelto el total de 1 524 denuncias dentro del mismo periodo de tiempo (GEC, 2021, p. 15). Asimismo, las comisiones, que se encargan de la resolución en segunda instancia de los procedimientos sumarísimos, dentro de ese tiempo solo han iniciado 1 122 expedientes de apelación, lo que sin duda es un indicio, aunque no exacto, de una alta tasa de consentimiento de las resoluciones de los ORPS a nivel nacional (GEC, 2021, p. 13).
En efecto, la colocación de los ORPS dentro de la estructura del INDECOPI se dio de tal forma que sus resoluciones puedan ser apeladas y resueltas por las comisiones como órganos de segunda instancia. De la misma manera, en atención a la necesidad de un pronunciamiento institucional uniforme y sistémico por parte de la entidad, entre otros motivos, se implementó el recurso de revisión, mediante el cual un administrado podía solicitar que el procedimiento analizado en primera instancia en un ORPS y en segunda por una Comisión, sea visto por la Sala Especializada en Protección al Consumidor (la Sala), en la aplicación e interpretación de normas. No obstante, a través del Decreto Legislativo 1308 el 2016 se decidió suprimirlo, eliminando así toda posibilidad de que la Sala conozca casos iniciados por los ORPS.
A raíz de ello, se analizarán el fundamento, aplicación, ventajas y desventajas de la aplicación del recurso de revisión en el procedimiento sumarísimo de protección al consumidor. Con ello, brindaré mi postura acerca de la idoneidad o no de retirar dicha figura del ordenamiento peruano en materia de protección al consumidor.
El recurso de revisión
El recurso de revisión es un recurso administrativo de carácter extraordinario. Los recursos extraordinarios son aquellos “cuyos motivos de impugnación se presentan como tasados y, por tanto, el recurrente tiene que realizar un esfuerzo para reconducir sus razones de impugnación a alguno de los motivos expresamente indicados por la norma” (Palomar y Fuentes, 2022). Así, el recurso de revisión, por definición, está concebido como un recurso excepcional para cuestionar un acto administrativo que ya gozaría de firmeza. En España, por ejemplo, es denominado “recurso extraordinario de revisión”, dejando en claro su naturaleza.
En el Perú, fue implementado el 2010 a través del artículo 210 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG). Al definirlo, el legislador también cumplió con señalar que se trata de un recurso de carácter excepcional que operaba en organismos con tres instancias administrativas donde las dos primeras no tengan competencia nacional. Así, este recurso fue concebido para su aplicación en entidades administrativas que han seguido una “estructura organizacional de descentralización o desconcentración territorial” (Tirado, 2010, p. 227), de manera que amerite un control por parte de un órgano superior de alcance nacional.
Sin embargo, en dicha norma no se señaló una lista taxativa o tasada de razones por las que un administrado podía utilizarlo. Por el contrario, se limitó a regular la implementación orgánica o formal del recurso, convirtiendo a tal artículo en una enunciativa. Ello pues, al ser un recurso extraordinario que solo puede interponerse por razones específicas, eran necesarias normas adicionales que regulen tales razones para cada caso particular.
En el caso que nos ocupa, al implementar dicho recurso en el procedimiento sumarísimo en el Código, donde era aplicable por la estructura organizacional ya señalada, se definió expresamente que solo podía presentarse para la revisión de errónea aplicación de normas del propio Código o irrespetar precedentes de observancia obligatoria.
El recurso de revisión en materia de protección al consumidor
Como se ha visto, el recurso de revisión en materia de protección al consumidor solo era aplicable para casos iniciados ante ORPS a nivel nacional y alegando algún error de derecho en la resolución de segunda instancia (la cual era emitida por la Comisión). Sea esta por no aplicar o aplicar erróneamente una norma del Código, o porque el órgano resolutivo no había aplicado un precedente de observancia obligatoria.
Así, se asemejó la revisión administrativa a la casación judicial, con la finalidad de que solo se impugnen resoluciones de segunda instancia ante errores de derecho, en cumplimiento del carácter extraordinario del recurso. Dado que la fuente del recurso se dio en la práctica con lo dispuesto en el Código, la derogación del artículo 210 de la Ley 27444 no influyó en su aplicación, siendo que incluso en la exposición de motivos del Decreto Legislativo 1272 que derogó ese artículo en 2016, se señala que ello no afecta el recurso de revisión previsto en el Código.
En cuanto al primer fundamento para la interposición del recurso, que es la inaplicación o aplicación errónea de una norma del Código, es claro que el sustento es el control al que están sujetos los ORPS y las comisiones por parte del órgano de nivel nacional (Tirado, 2010, p. 227), que en el caso del INDECOPI es la Sala. Con ello, se buscaba que la Sala uniformice el criterio de casos resueltos por las dos instancias previas (Morales, p. 316), a fin de que no exista en la institución dos interpretaciones distintas de la misma norma, que redundaría en una afectación del principio de predictibilidad y confianza legítima de los administrados, como analizaremos más adelante.
Dicho fundamento es consistente con la función unificadora de criterios de la Sala en su calidad de órgano superior con competencia nacional. En efecto, los diferentes ORPS y Comisiones a nivel nacional pueden tener interpretaciones diversas -algunas veces erróneas- de las normas y principios aplicables, pero el Indecopi, en aras del principio de predictibilidad y confianza legítima, debe brindar a los administrados una respuesta única respecto a las controversias que se les da a conocer. En ese entendido, corresponde a la Sala unificar la diversidad de criterios y otorgar una respuesta sistémica a los administrados.
En el segundo fundamento, por su parte, tiene sentido con la regulación de la época. En efecto, a la fecha de la implementación del Código, el Tribunal del INDECOPI, conformado por las Salas Especializadas, incluida la de protección al consumidor, era el único con capacidad para expedir precedentes de observancia obligatoria, en virtud del artículo 14 literal d) del Decreto Legislativo 1033. Situación que también fue modificado por el Decreto Legislativo 1308.
Así, en este segundo caso, queda claro que, si la Sala era la única que podía expedir precedentes de observancia obligatoria, era también la única que podía interpretarlos, reinterpretarlos o verificar su cumplimiento y aplicación acorde a los términos en que este se había aprobado o entendido. No resultaría sistémico que una Comisión u ORPS se aparten sin fundamento de un precedente de observancia obligatoria y, de tratarse de un caso que podría ameritar una revisión del mismo, sería la Sala la que tenga la última palabra al respecto.
Como puede verse, la concepción del recurso es como medio excepcional al servicio de los administrados para que la Sala, con competencia nacional, pueda unificar la aplicación del ordenamiento en materia de protección al consumidor alrededor del país. Para ese fin, que busca una tutela general y no individual, evidentemente, no es necesaria la elevación de cada procedimiento para que sea materia de revisión por parte de la Sala, máxime cuando los procedimientos de protección al consumidor son procedimientos sancionadores que buscan una tutela del interés público y no personal.
Sin embargo, ello no fue entendido por gran parte de los administrados sujetos a un procedimiento sumarísimo, sea denunciantes o denunciados, y el abuso de este recurso se convirtió en su propia destrucción. Lógicamente, si nos encontramos ante un recurso cuya finalidad es generalizadora, la gran mayoría de casos no le serían aplicables y su presentación sería rechazada al no enmarcarse en las razones taxativamente señaladas por la norma. En efecto, entre enero y octubre de 2016 se presentaron 1127 recursos, donde el 71.36% fue declarado infundado, siendo su poco éxito uno de los principales motivos de su derogación (PCM, 2017, p. 13).
La otra razón por la que se eliminó este recurso en materia de protección al consumidor fue que disminuía la celeridad, principal motivo de su creación (PCM, 2017, p.9). Así, al eliminar la “tercera instancia”, el procedimiento concluiría más rápido. Estos son, sin embargo, argumentos cuestionables para su supresión.
Utilidad del recurso de revisión
A mi juicio, el recurso de revisión no debió eliminarse del Código y las razones por las que se hizo tampoco justifican su separación, pues no atañen a la naturaleza del recurso sino a su aplicación. Por ello, a continuación, desarrollaré la importancia de este en el procedimiento de protección al consumidor, tanto desde un enfoque doctrinario como práctico, para después cuestionar las razones de su derogación.
En primer lugar, la finalidad del recurso de revisión responde a la necesidad de brindar seguridad jurídica a los administrados sobre la resolución de los casos, materializado a través del principio de predictibilidad, reconocido en el artículo IV, inciso 1, literal 1.15 del Título Preliminar de la LPAG. En virtud de este, los administrados deben recibir información veraz, completa y confiable, de manera que puedan tener confianza certera sobre el resultado final.
Así, este principio tiene dos finalidades. Por un lado, permite que los administrados puedan determinar previamente el posible resultado de un procedimiento para poder defenderse de la forma más adecuada para sus intereses y, por otro, sirve para desincentivar la presentación de solitudes sin mayor efectividad o legalidad (Guzmán, 2009, p. 248-249). En los procedimientos de protección al consumidor, la predictibilidad permite que los proveedores defenderse de la mejor manera ante imputaciones en su contra, sea por denuncias por parte de consumidores o actuaciones de oficio de la Administración. Asimismo, permite que los consumidores puedan tener fundadas convicciones sobre la probabilidad de éxito de sus denuncias.
En ese orden de ideas, los administrados pueden tomar la decisión más adecuada para defenderse ante el inicio de un procedimiento sancionador en su contra, pudiendo ser una defensa enérgica basada en interpretaciones previas de las normas efectuadas por los órganos resolutivos, o incluso un allanamiento o conciliación extrajudicial. Ello, de tener información certera acerca de si la conducta imputada suele ser considerada una infracción o no, en función de los criterios establecidos con suficiencia académica y coherencia sistémica por la Sala (Durand, 2013, p. 292).
En cambio, si los pronunciamientos de la Administración son divergentes en función del órgano resolutivo que vio en primera y segunda instancia la controversia, sin posibilidad de que exista un órgano superior que revise la uniformidad de resolución en casos similares, entonces la predictibilidad es nula. En efecto, el pronunciamiento final puede ser disparejo sobre los mismos hechos únicamente por la diferente interpretación de una determinada norma llevada a cabo por el órgano que resolvió en segunda instancia su procedimiento. Así, la imposibilidad de revisión por el mismo órgano no permite, en el caso de los proveedores, tomar una adecuada decisión de defensa, quedando al arbitrio del órgano resolutivo que conozca su caso y a la presentación o no de una apelación que eleve el expediente a la siguiente instancia.
En el caso de los consumidores, la afectación a la predictibilidad ante la ausencia de una revisión es aún más gravosa. Aquí, un consumidor previsualizaría pronunciamientos diversos y hasta contradictorios sobre su caso, viendo que el éxito de su denuncia podría depender no de los fundamentos de hecho y derecho sobre la comisión de la infracción por parte del proveedor, sino del valor de afectación de la misma. Esto, pues podría darse el caso que la Sala considere casos similares al suyo como infracciones y la Comisión competente para su caso no -aun cuando existan otras comisiones que adopten el criterio de la Sala-, o viceversa.
Imaginemos a dos consumidores a los que les extrajeron sus tarjetas de crédito y efectuaron con ellas consumos no reconocidos, pero uno tenía una línea de crédito equivalente a 5 UIT y otro una máxima de 2 UIT. Si ambos deciden denunciar, un caso será visto por el ORPS y en segunda instancia por la Comisión respectiva, mientras que el otro será visto por la Comisión competente y Sala en segunda instancia. Así, es posible que el primer caso sea declarado infundado en dos instancias (ORPS y Comisión), mientras que el segundo sea declarado infundado por la Comisión, pero revocado y declarado fundado por la Sala. Con ello, nos encontraríamos ante dos pronunciamientos contradictorios por la misma institución sobre hechos idénticos únicamente divididos por el valor afectado por la infracción, lo que constituye no solo una vulneración al principio de predictibilidad, sino también de igualdad.
Lo anterior se ve más agravado con el otorgamiento de facultades a las Comisiones para emitir precedentes de observancia obligatoria a través del propio Decreto Legislativo 1038, facultad que antes solo era otorgada a la Sala (Durand, 2013, p. 290), pues podría darse el caso que un precedente inimpugnable en sede administrativa emitido por una Comisión, pueda ser contrario al criterio de la Sala. Si bien este debería ser elevado vía consulta a la Sala, que puede incluso rechazarlo por considerarlo errado, esto no influirá en la resolución del caso, en cuyo supuesto nos encontraríamos ante una decisión basada en una interpretación o aplicación errada por la norma, que solo puede cuestionarse vía judicial, con los costos en tiempo y dinero que esto implica.
Ahora bien, empíricamente, los recursos de revisión sí han permitido brindar uniformidad a materias que, si bien por su cuantía no solían ser revisables por Comisiones en primera instancia, por el número de casos que se presentaron al respecto sí ameritaban una solución sistémica por parte del INDECOPI. Así, por ejemplo, mediante Resolución 2249-2012/SC2-INDECOPI, la entonces Sala de Defensa de la Competencia 2, cuyas funciones ejerce hoy la Sala, vía resolución de un recurso de revisión determinó que el desistimiento convencional puede realizarse en cualquier instancia del procedimiento, en interpretación de los artículos 186 189 de la LPAG. Posteriormente, mediante Resolución 3419-2014/SPC-INDECOPI la Sala declaró fundado un recurso de revisión regulando los efectos de la transacción extrajudicial tras la resolución de primera instancia. Un último ejemplo es la Resolución 1253-2014/SPC-INDECOPI, donde la Sala, al resolver un recurso de revisión, pudo precisar las diferencias entre vuelo nacional e internacional, permitiendo la mejor aplicación del artículo 66.7 del Código en multiplicidad de casos de transporte. En todos estos casos, la resolución de un recurso de revisión ha permitido dotar de contenido disposiciones poco claras o de difusa aplicación del Código, sentando las bases para brindar una respuesta única para estas situaciones, aun sin que sean declaradas precedentes de observancia obligatoria.
Como puede verse, no es la cantidad de casos resueltos o porcentaje de recursos declarados fundados lo que permite determinar la utilidad del recurso de revisión, sino la importancia de sus pronunciamientos para lograr una respuesta uniforme y sistémica ante los casos que se le presentan. En ese sentido, inaplicar el recurso de revisión únicamente por un tema estadístico “deniega la tutela a ese porcentaje en el que se analiza que se aplicó incorrectamente la norma, y se niega la capacidad de que la administración corrija sus errores en sus fueros” (Rejanovinschi, 2017, p. 290). Sin embargo, al imposibilitar la presentación un recurso de revisión no solo se deniega la tutela a esos casos particulares donde se aplicó mal la norma, sino que niega a futuros administrados en la misma situación la posibilidad de que sus casos sean resueltos según la uniforme aplicación de las normas establecida, pues esta no existe.
En efecto, en los casos relativos a pasajes aéreos de la última resolución citada, por ejemplo, resulta difícil que la cuantía denunciada supere los 3 UIT, por lo que la posibilidad de revisión por parte de la Sala resulta casi la única vía para que esta última conozca casos sobre la materia. La misma situación sucede con cobros no reconocidos por entidades financieras o fallas de productos de tiendas por departamentos y bazares, que son algunas de las denuncias más recurrentes pero que, por su baja cuantía, son tramitadas como procedimientos sumarísimos y, con la eliminación con el recurso de revisión, se disminuyen (sino eliminan) las posibilidades de que sean revisadas por la Sala en la mayoría de los casos.
Por último, el argumento de eliminar el recurso de revisión para dotar de celeridad el procedimiento tampoco resulta ser eficaz. Ello, pues de igual forma permanece la posibilidad de cuestionar la decisión vía acción contencioso-administrativa (Castro, 2020). Por el contrario, obligar a los administrados a recurrir directamente al Poder Judicial implica hacerlos transitar por una vía más onerosa y tardía, además de impedir la resolución más célere de futuros casos. Si, en su lugar, la Sala podría dar una interpretación general sobre una infracción continuamente denunciada, la emisión de dicho pronunciamiento podría ralentizar el procedimiento particular en que se dé, pero haría más célere la resolución de futuros casos, haciendo que el balance en cuanto a la celeridad sea positivo. Ese efecto unificador que ahora se fue negado a los administrados es, precisamente, donde radica la importancia del recurso.
Conclusiones y recomendaciones
Hemos visto que el recurso de revisión en materia de protección al consumidor permite emitir un pronunciamiento uniforme sobre los casos conocidos por el Indecopi independientemente del tipo de procedimiento en que se hayan tramitado (ordinario o sumarísimo). Así, dentro de sus ventajas está el dotar de seguridad jurídica a los administrados sobre la resolución de casos, unificar la solución de casos acelerando así su futura resolución, permitir el igual acceso a la justicia y dotar de contenido las disposiciones del Código. Por ello, considero que el recurso de revisión debería seguir vigente en el procedimiento de protección al consumidor y el legislador pudo optar por una decisión menos drástica que su eliminación.
También hemos podido observar que la forma de aplicación de este recurso es perfectible. En efecto, dado que su naturaleza es ser un instrumento excepcional con efectos generales, su acceso debería ser más restringido, a fin de evitar una excesiva e innecesaria presentación de estos (que, de hecho, fue uno de los argumentos, mal utilizados, para su eliminación).
Considero entonces, que debería desincentivarse su presentación a través de distintos mecanismos tales como evitar que su presentación sea necesaria para presentar una acción contencioso-administrativa contra la Resolución del Indecopi (como sucedía), ya que puede darse el caso que el motivo de dicha acción no sea un error de derecho sino de hecho, haciendo inevitable la declaración de improcedencia del recurso y convirtiéndolo en un trámite sin mayor utilidad. De la misma manera, sería importante capacitar a los consumidores denunciantes acerca de la naturaleza y alcances de esta vía, pues debe entenderse que muchas veces los consumidores que acuden a Indecopi no cuentan con un abogado que entienda o pueda explicarles la esencia de un recurso de revisión.
Con el mismo objetivo, también podría permitirse a la Comisión hacer una evaluación preliminar de la procedencia del recurso, a fin de que sean elevados aquellos que tengan reales posibilidades de un análisis de fondo. Asimismo, sería posible exigir la presentación de una garantía o evaluar la creación de una multa en caso de que se considere que su interposición solo tenía como finalidad extender la duración del procedimiento o era manifiestamente improcedente, similar a lo regulado para el recurso de casación en sede judicial.
Las alternativas descritas aluden a la forma de aplicación del recurso y no a su propia existencia. Lo cierto es que el recurso de revisión tiene una importante utilidad a favor de los consumidores y su eliminación ha impedido la posibilidad de dotar de contenido el ordenamiento peruano en materia de protección al consumidor y de contar con procedimientos más predecibles, eficientes y céleres.
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