Por José Piscoya Silva, abogado y consultor en el Estudio Rubio, Leguía y Normand
- Antecedentes
Desde el inicio del presente Gobierno, la conflictividad social en el sector minero se ha incrementado sustancialmente. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, los conflictos socio-ambientales en el sector minero se han incrementado en 45% en el periodo Julio 2021- Abril 2022[1].
Dicho incremento ha coincidido con la reducción de los principales componentes de la canasta de minerales que produce el Perú. Así, en el periodo Julio 2021 – Marzo 2022, la producción de cobre cayó en 4.21%; oro, 8.54%; plata, 14.53%; plomo, 7.65% y hierro, 4.16%; en consecuencia, la variación del PBI minero en el periodo Febrero 2021/22 es -2.1%.[2]
Esta situación configura un escenario en el cual se tiene más conflictos por negociar y en peores condiciones económicas para las empresas debido a la caída de la producción. Por ello es muy importante tener en cuenta especiales circunstancia de los procesos de negociación en curso, en el sector minero.
2. Stakeholders
Un cambio en el escenario detectado por la mayoría de los profesionales involucrados en la gestión social; es que los actores locales, especialmente aquellos que se oponen con mayor énfasis a la actividad minera, se encuentran muy empoderados, es decir se perciben así mismos con mayor poder de negociación que en un pasado reciente. Esto se relaciona con el discurso confrontacional y reivindicativo de muchos funcionarios públicos.
Dicho empoderamiento genera a su vez la exacerbación de expectativas, y ambas circunstancias producen un escenario en el cual las poblaciones locales presentan posiciones más demandantes y con menor capacidad de ceder sobre sus propuestas iniciales.
Este escenario requiere de priorizar nuestras estrategias dirigidas a superar la confrontación y buscar coincidencia en una visión conjunta de desarrollo. Este ejercicio nos debería reconducir a priorizar las demandas en función de la referida visión y, a través de evaluaciones técnicas, moderar las expectativas de inversión.
Aunque esta estrategia pueda parecer muy sencilla en verdad es muy complicada, depende mucho de la credibilidad de las empresas mineras y sus relacionistas comunitarios en la localidad. En nuestra experiencia, en estos escenarios ha sido necesario la intervención de funcionarios del más alto nivel no solo por representar un mayor poder de decisión sino porque la imagen de los relacionistas comunitarios se ha visto desgastada por la intensidad del conflicto.
3. Escasez de MANN
La Mejor Alternativa a un Acuerdo No- Negociado (MANN) es una herramienta desarrollada por William Ulry[3], a fin de prever cuándo dar por concluida una negociación.
El MANN puede ser definido como el Plan B, aquella solución que debemos planificar en caso no logremos un acuerdo negociado. Sin embargo, en una crisis donde existen tomas de instalaciones, bloqueos de carreteras, etc. es muy difícil poder encontrar alternativas que no impliquen alcanzar un acuerdo justamente con aquellos que realizan las referidas medidas de fuerza.
La respuesta a esta contradicción se encuentra en la preparación, es decir, en la infraestructura y los protocolos que se hayan desarrollado previa y específicamente para atender situaciones de emergencia para la seguridad de los procesos, instalaciones y personas. Si no contamos con dichos protocolos y/o infraestructura entonces nuestras alternativas en dichas situaciones se reducen notablemente.
Ulry menciona que la preparación es el principal factor del que depende el éxito de una negociación. En situaciones de crisis, la importancia de la preparación crece exponencialmente; por tal motivo debemos concluir que el momento más oportuno para atender una crisis es cuando aún no se ha producido.
Pero ¿qué podemos hacer en caso no nos hayamos preparado? La respuesta es determinar cuáles son las opciones existentes y tomar decisiones en función de ello; y seguidamente, es necesario iniciar la preparación para la próxima crisis. La mayor parte de los planes y protocolos para tender situaciones críticas se formularon luego que las mismas se produjeron. Recordemos los actuales protocolos de seguridad de la aviación comercial y la forma como los sucesos del 11 de setiembre impactaron en los mismos.
4. El Rol de Estado
En términos generales, la presencia del Estado en las zonas rurales, donde se desarrollan los principales proyectos y operaciones mineras, ha sido mínima. De forma estructural, Tanaka (2012) ha señalado que el Estado peruano adolece de tres defectos para enfrentar los conflictos sociales: i) falta de capacidades institucionales, ii) ausencia o insuficiente desarrollo normativo, y iii) falta de políticas de Estado y de gobierno. En nuestra opinión, este diagnóstico sigue vigente debido a que en las últimas décadas no se han producido grandes reformas en el Estado a fin de enfrentar la problemática de la conflictividad social en general y en particular, en el sector minero.
En la actual crisis, la mayoría de las agencias gubernamentales han reducido más aún sus intervenciones, dejando la responsabilidad de la gestión de los conflictos sociales casi íntegramente en manos de las empresas mineras. La intervención del Estado se ha concentrado principalmente en conflictos que implican un gran impacto en la economía nacional y se ha limitado a las etapas más críticas, en ese ese sentido no es razonable esperar que las diferentes instituciones públicas contribuyan a la prevención de escaladas de conflictividad.
En ese sentido, debemos entender al Estado como un agente por activar, cuyos mecanismos de activación depende principalmente del grado de criticidad del conflicto. Sin embargo es muy importante tener presente que la Administración Pública no es monolítica, y por lo tanto la actitud y apreciación de la conflictividad en el sector minero es variada, según el nivel de gobierno y sector del que se trate. Muchas veces las autoridades locales y regionales no son imparciales, y tienen incentivos de carácter político no solo para abstenerse sino incluso para tomar parte. Un ejemplo de ello fue el desempeño del Gobierno Regional de Cajamarca durante la crisis de Conga.
Por otra parte, las autoridades de nivel nacional solían tener una mayor distancia respecto a los distintos intereses locales, lo cual abonaba a favor de su imparcialidad; sin embargo esta cualidad ha disminuido sensiblemente debido al perfil política que la administración pública ha tomado desde el inicio del Gobierno del Presidente Castillo.
En ese sentido, optar por la estrategia de fomentar la participación del Estado en la resolución de un conflicto, requiere de un análisis previo exhaustivo respecto de múltiples variables: El nivel y sector del gobierno cuya intervención se va gestionar, la posición de dicha institución frente a la actividad minera en general y nuestro conflicto en específico, la existencia de incentivos para abstenerse o parcializarse, capacidades técnicas para intervenir y experiencia en gestión de conflictos, etc.
Otro aspecto a tomar en cuenta es que la Administración Pública tiene altos niveles de ineficiencia, en ese sentido es probable que los compromisos que pueda asumir sean incumplidos o cumplidos con retraso; lo mismo que puede generar a su vez una re-escalada del conflicto.
5. El tiempo
Toda negociación es un proceso y por lo tanto lleva implícito el tiempo en su esencia, sin embargo las crisis nos exigen buscar soluciones rápidas a fin de minimizar el perjuicio económico. En ese sentido, negociar en crisis nos obliga a ponderar ambos intereses a fin de tomar decisiones que no lamentemos posteriormente.
Al respecto, una premisa es que la urgencia no puede obligarnos a evaluar superficialmente nuestros compromisos antes de tomarlos y menos aún las condiciones bajo los cuales nos comprometemos. Sin aun adecuado análisis de dichas variables, podemos tomar compromisos que sean imposibles de cumplir o improbables de ejecutar en los plazos y condiciones pactados, con lo cual no solo se re-activa un conflicto supuestamente superado, sino que la imagen de nuestra empresa o sus representantes se podría ver seriamente afectada, lo que finalmente va impactar en gestionar los futuros conflictos.
Otro impacto fundamental de la premura se genera en la preparación de los equipos. No es recomendable reducir la preparación de una negociación o peor aún asistir, a una negociación sin preparación debido a la urgencia de la solución. Sin una adecuada preparación corremos el serio riesgo de aceptar propuestas que no solo son inviables sino que pueden gestar un conflicto de mayor envergadura en un futuro cercano.
Finalmente, gestionar la premura de una crisis es también un ejercicio de inteligencia emocional, y cuanto más calmados nos encontremos, estaremos en mejor posición para evaluar las circunstancias, desarrollar alternativas y tomar decisiones.
Para concluir quisiera realizar una breve reflexión recordando que no existen soluciones perfectas para superar una crisis. Tal reflexión nos debería llevar a dos conclusiones, la primera es que siempre será más eficiente prevenir, es decir planificar protocolos, desarrollar planes de contingencias, construir vías alternativas, etc. que atenderé una crisis. El análisis costo beneficio de esta medidas debe estar orientado a determinar cuánto dejaremos de perder en caso suframos medidas de fuerza por parte de algún actor local. La segunda conclusión debe ser identificar las imperfecciones o errores que se hayan cometido y a partir de ello realizar los aprendizajes correspondientes.
Bibliografía
Defensoría del Pueblo (2021). Reporte de Conflictos Sociales, núm. 209, Lima
Defensoría del Pueblo (2021). Reporte de Conflictos Sociales, núm. 209, Lima
Ministerio de Energía y Minas (2022). Boletín Estadístico Minero, edición 03-2022; Dirección de Promoción Minera, Lima.
Tanaka, M. (2012). ¿Por qué el Estado no responde adecuadamente a los conflictos sociales? ¿Qué hacer al respecto? En Revista Economía y Sociedad, núm. 79, Consorcio de Investigación Económico y Social – CIES, Lima.
Ulry, W. y Fisher, R (1985). Sí, de acuerdo. Como Negociar Sin Ceder. Editorial Norma, Bogotá D.C.
[1] De acuerdo a la mencionada agencia gubernamental, durante el Gobierno de P. Castillo, los conflictos sociales en el sector minero se ha incrementado de 60 a 87 casos. Cfr. Defensoría del Pueblo (2021-22). Reporte de Conflictos Sociales, núm. 209 y 218. Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, Lima.
[2] MINEM (2022). Boletín Estadístico Minero, edición 03-2022; Dirección de Promoción Minera, Lima.
[3] Cfr. Ulry, W. y Fisher, R (1985). Sí, de acuerdo. Como Negociar Sin Ceder. Editorial Norma, Bogotá D.C.
