Por Luis Alejandro Pebe Muñoz, miembro del Instituto de Democracia y Derechos Humanos y del Grupo Interdisciplinario de Investigación en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, ambos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Perú, reconocido por su condición de país megadiverso [1], requiere mecanismos eficaces de protección ambiental, los cuales dependen en gran medida de la cooperación internacional. No obstante, las recientes modificaciones a la Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) amenazan con debilitar esta colaboración estratégica [2].
Si bien se han analizado diversos impactos de estas modificaciones, es particularmente relevante hacer hincapié en cómo afectarían en materia ambiental. El presente análisis examina cómo tales cambios imponen restricciones que obstaculizan directamente los esfuerzos de protección de la biodiversidad peruana y limitarían la capacidad operativa de la propia APCI. Esta dimensión ambiental resulta crucial, precisamente porque el contexto global actual demanda una mayor cooperación y una reducción de las cargas administrativas para enfrentar eficazmente los desafíos ecológicos que enfrenta el Estado peruano.
Rigidez normativa y centralización administrativa: obstáculos para la efectividad y sostenibilidad de la cooperación ambiental
Las modificaciones normativas establecieron un sistema centralizado que compromete la agilidad necesaria para implementar proyectos ambientales de manera efectiva. En particular, el artículo 4, literal u), incorporó la obligación de «dar conformidad previa a la ejecución de los planes, programas, proyectos o actividades registradas por los organismos que ejecutan la cooperación técnica internacional» [2]. Esta disposición fue reforzada por la modificación del artículo 5 de la Ley Nº 28875, que estipula la necesidad de obtener conformidad previa por parte de la APCI para la ejecución de intervenciones financiadas mediante cooperación técnica internacional [2].
Este modelo centralizado genera implicancias especialmente perjudiciales para las iniciativas ambientales debido a las particularidades propias de su implementación. Los proyectos de conservación y respuesta a la crisis ecológica requieren una capacidad de actuación inmediata, lo cual resulta incompatible con procesos administrativos prolongados. Las intervenciones ambientales demandan una alta adaptabilidad, sustentada en evidencia científica emergente y variaciones territoriales que exigen ajustes constantes para garantizar su efectividad y responder adecuadamente a las necesidades cambiantes de los ecosistemas.
La normativa vigente limita esta flexibilidad al tipificar como infracción muy grave el hecho de «variar las actividades o el uso de los recursos inicialmente programados sin la sustentación correspondiente» (artículo 21, literal c.5) [2], lo que restringe significativamente la capacidad de adaptación esencial para el éxito de dichas iniciativas. Esta rigidez normativa obstaculiza la implementación de soluciones innovadoras y adaptativas que caracterizan los proyectos ambientales exitosos.
La implementación de este sistema centralizado no solo afecta negativamente la eficacia de los proyectos, sino que también compromete la sostenibilidad operativa de la propia APCI. Al asumir la responsabilidad de emitir conformidad previa para cada intervención y sus modificaciones, la entidad enfrentará un volumen de solicitudes que excederá su capacidad operativa actual. Esta sobrecarga administrativa generará retrasos significativos e impactará directamente en las funciones del personal técnico y administrativo, deteriorando su eficiencia institucional y debilitando su papel como facilitador estratégico de la cooperación internacional.
Restricciones normativas al litigio ambiental y debilitamiento del rol fiscalizador de las organizaciones de la sociedad civil
Paralelamente, los cambios recientes en el marco normativo imponen restricciones sustantivas al rol fiscalizador de las organizaciones ambientales frente a decisiones estatales con implicaciones ecológicas. El artículo 21, literal c.2 clasifica como uso indebido de recursos «utilizar los citados recursos para asesorar, asistir o financiar, de cualquier forma, o modalidad, acciones administrativas, judiciales o de otra naturaleza, en instancias nacionales o internacionales, contra el Estado Peruano» [2]. Esta disposición representa una barrera considerable para la función esencial de evaluación crítica que estas entidades desempeñan sobre decisiones estatales que podrían afectar ecosistemas vulnerables.
Es importante señalar que el litigio estratégico ambiental ha sido un mecanismo crucial para el avance de políticas ecológicas, promoviendo evaluaciones de impacto más exhaustivas y asegurando el cumplimiento de la consulta previa de los pueblos indígenas. El nuevo marco regulatorio podría calificar el financiamiento internacional destinado a estas acciones legales como una infracción grave, lo que conlleva sanciones administrativas desproporcionadas, incluyendo multas elevadas de hasta 500 UIT y la posible cancelación del registro institucional ante la APCI [2].
Por otra parte, el artículo 21, literal c.4 cataloga como infracción grave «destinar recursos de la cooperación técnica internacional o donaciones hacia actividades que hayan sido declaradas administrativa o judicialmente como actos que afecten el orden público» [2]. Aunque la normativa aclara que «no constituye infracción la expresión de opiniones técnicas ante organismos públicos», persiste una notable ambigüedad interpretativa sobre los límites entre una «opinión técnica» y «acciones que afectan el orden público» [2]. Esta indefinición jurídica podría generar un efecto inhibitorio en organizaciones que desarrollan actividades legítimas de incidencia ciudadana frente a proyectos con cuestionables credenciales ambientales.
Estas disposiciones configuran un entorno operativo restrictivo, en el cual las organizaciones ambientales se ven obligadas a actuar con extrema precaución para evitar sanciones administrativas, lo que compromete potencialmente su rol como observadores independientes del cumplimiento ambiental. Esta limitación a su margen de actuación se inserta en un marco regulatorio que, de manera sistemática, debilita la participación crítica de la sociedad civil en los procesos deliberativos sobre cuestiones ecológicas, al restringir los espacios de interlocución constructiva entre actores no estatales y entidades gubernamentales.
Adicionalmente, las modificaciones introducidas reconfiguran de manera sustantiva la naturaleza institucional de la APCI, forzando su tránsito de un rol tradicionalmente facilitador hacia una función predominantemente fiscalizadora. Esta transformación se ve acentuada por la atribución a dicha entidad de la facultad de interpretar conceptos jurídicamente indeterminados, como “uso indebido” o “afectación al orden público”, en el marco de controversias ambientales complejas. La ausencia de una definición precisa de estos términos en el ordenamiento jurídico nacional, sumada a la potestad conferida al Poder Ejecutivo para establecer unilateralmente su alcance mediante disposiciones administrativas, configura un escenario en el que el Estado actúa simultáneamente como parte interesada e intérprete normativo [3].
En esta línea, la concentración de competencias en la APCI configura una distorsión funcional que no solo incrementa el riesgo de discrecionalidad en la imposición de sanciones administrativas, sino que además expone a sus funcionarios a presiones externas y a escenarios de incertidumbre jurídica derivados de la ambigüedad normativa. Esta situación compromete la credibilidad institucional de la agencia frente a los actores de la cooperación internacional y socava la confianza interinstitucional, elemento indispensable para garantizar la sostenibilidad y eficacia de los mecanismos de cooperación técnica.
A modo de reflexión
Las modificaciones a la Ley APCI representan una regresión significativa en el marco institucional que sustenta la cooperación ambiental en el territorio peruano. Si bien es imperativo fortalecer las capacidades operativas de la APCI e implementar innovaciones adaptativas frente a la dinámica cambiante del contexto internacional, las modificaciones normativas adoptadas no contribuyen al fortalecimiento institucional de la agencia, sino que paradójicamente socavan su potencial articulador.
La confluencia de una excesiva burocratización administrativa y las restricciones impuestas a las actividades de incidencia en materia ambiental configura un entorno regulatorio adverso para las organizaciones cuya efectividad depende fundamentalmente de mecanismos de colaboración transnacional. En el contexto, caracterizado por una crisis climática y ecológica que demanda intervenciones coordinadas con carácter de urgencia, estas barreras normativas a la cooperación internacional resultan no solo incongruentes con los compromisos multilaterales y obligaciones internacionales asumidas por el Perú, sino también contraproducentes para sus intereses estratégicos nacionales y su responsabilidad en la salvaguarda de su ambiente megadiverso.
Referencias Bibliográficas:
[1] De acuerdo con el Ministerio del Ambiente, el Perú es reconocido como un país megadiverso, al concentrar aproximadamente el 70 % de la biodiversidad global. Asimismo, ocupa el segundo lugar a nivel mundial en cuanto a extensión de bosques amazónicos, el tercero en diversidad de aves, el cuarto en mamíferos, el tercero en anfibios y el séptimo en reptiles, entre otros indicadores que evidencian su excepcional riqueza biológica. Para una información más detallada, puede consultarse el siguiente enlace: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1801988/Peruanos%20Naturalmente.pdf.pdf
[2] Congreso de la República. (2025, 15 de abril). Ley Nº 32301: Ley que modifica la Ley 27692, Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), con la finalidad de fortalecer el trabajo de dicha institución y contribuir con la transparencia y la supervisión de los recursos recibidos por las entidades que gestionan la cooperación técnica internacional no reembolsable, y dicta otras disposiciones. Diario Oficial El Peruano. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2390801-1
[3] Reyes, V., & Ugarte, G. (2025, abril 1). Crónica de una muerte anunciada: Modificaciones a la Ley APCI y su inminente promulgación en el ordenamiento normativo. Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP). https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/cronica-de-una-muerte-anunciada-modificaciones-a-la-ley-apci-y-su-inminente-promulgacion-en-el-ordenamiento-normativo/
