Por Úrsula Zavala Carlín, abogada por la Universidad de Lima y Consejera del Área de Recursos Naturales y Medio Ambiente del estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.
El 17 de febrero pasado se publicó el Decreto Supremo N° 004-2017-MTC que aprobó el Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes (“Reglamento”). Resulta pertinente señalar la importancia y expectativa con la que se esperaba esta norma, dado que el sector no contaba con normativa ambiental propia. Dicha situación, en la práctica, impuso una serie de trabas y demoras para los titulares de la actividad de transporte, principalmente en la etapa de evaluación ambiental para la aprobación de la certificación ambiental. En efecto, si bien los procedimientos para la obtención de una certificación ambiental se regían por lo regulado por la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (“SEIA”) y, principalmente, por lo regulado en el reglamento de dicha ley, hacía falta una norma que delimitase con claridad la problemática específica del sector. Así por ejemplo, los titulares de la actividad de transportes solían encontrar dificultades en el procedimiento para la aprobación de términos de referencia, solicitudes de clasificación, determinación de requisitos de participación ciudadana, entre otros.
Sin embargo, aunque el Reglamento aporta en la regulación ambiental para el sector, no satisface del todo la expectativa de contar con obligaciones mejor delimitadas y procedimientos más claros. Al parecer, la aridez de regulación ambiental en el sector entusiasmó a quienes se encargaron de la elaboración de esta norma, planteando así un Reglamento que por ambicioso, peca de poco prolijo o que al menos necesitará de copiosa normativa que lo complemente.
Algunos aspectos del Reglamento que resultan interesantes para comentar son los siguientes:
- Establece la obligación de actualizar los estudios ambientales, señalando que esta obligación debe ser realizada para precisar los contenidos y nuevas obligaciones. No queda claro a qué se refiere el Reglamento con “nuevas obligaciones” y, según entendemos, no debería ser el espíritu de una actualización certificar nuevas obligaciones ambientales. Sin embargo, a reglón posterior se establece que, para la actualización, el titular de la actividad de transportes deberá verificar la eficacia de las medidas de control ambiental aplicadas, así como identificar otros impactos que no fue posible identificar durante la revisión y aprobación del estudio ambiental, permitiendo así precisar las medidas de manejo o control ambiental. Por si lo anterior no fuese suficiente, se establece que la actualización debe comprender además la integración de las modificaciones del estudio ambiental aprobado, incluyendo aquellas reguladas por informes técnicos sustentatorios. Será interesante esperar a la norma que, sobre el procedimiento de actualización de estudios ambientales, apruebe el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles, para conocer cómo es que finalmente se materializará en la práctica el cumplimiento de esta obligación.
- Regula aquellos casos que constituirían una excepción al Principio de Indivisibilidad. Como sabemos, el artículo 16° del Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, que aprobó el Reglamento de la Ley del SEIA, estableció que “La Certificación Ambiental implica el pronunciamiento de la Autoridad Competente sobre la viabilidad ambiental del proyecto, en su integridad.” (Resaltado nuestro). Asimismo, estableció claramente la imposibilidad de que una autoridad ambiental competente otorgue la certificación ambiental de forma “parcial, fraccionada, provisional o condicionada, bajo sanción de nulidad.” Sin embargo, la misma norma reguló que estarían exceptuadas de ese requisito los casos de proyectos que “por sus características técnicas y espaciales (obras viales interprovinciales, multimodales u otros) precisen de consideraciones especiales para su evaluación ambiental (…)”.
Así, el Reglamento establece en su artículo 21° que “podrán tramitar una certificación ambiental fraccionada” los proyectos que: (i) sean de naturaleza vial, formulados, evaluados y aprobados por tramos; o (ii) infraestructura ferroviaria y/o sistemas de transporte masivo que se desarrolle en zonas urbanas o interurbanas, en donde su ejecución se considere por tramos. Esta resulta ser una norma interesante, pues es la primera que regula una excepción al llamado Principio de Indivisibilidad. Sin embargo, como hemos ya señalado, nos quedamos con interrogantes pues, el mencionado artículo 21° del Reglamento determina también que al finalizar el quinto año de otorgada la primera certificación ambiental fraccionada “el titular del proyecto deberá presentar un Estudio Ambiental Integrado, el cual contendrá el listado de rodas las obligaciones en materia ambiental de los estudios ambientales aprobados por cada tramo del proyecto”. Al respecto, consideramos que la integración de las certificaciones ambientales fraccionadas, tal como ha sido planteada en este caso específico por el Reglamento, es un sinsentido, máxime, si es que se tiene en cuenta que el tipo de proyectos que podrían ser considerados dentro de esta excepción, se realizan por tramos pero, principalmente, por titulares diferentes para cada tramo. Si ese es el caso, entonces, ¿cómo podría cumplirse con la obligación de integración de las certificaciones ambientales fraccionadas?
Entendemos que para el caso de un titular de un único proyecto, que obtenga certificaciones ambientales fraccionadas para cada uno de los tramos de su proyecto, esto no significará mayor problema. Sin embargo, la realidad de proyectos que podrían calzar perfectamente en este supuesto, como por ejemplo, el sistema de transporte subterráneo de una ciudad, que cuenta con diferentes rutas, que son concesionadas por el Estado por tramos, ciertamente encontraría en esta norma un problema grave.
- Establece que para el caso de proyectos que cuenten con más de un estudio ambiental vigente y “que corresponda en la práctica a una única gestión ambiental a cargo de un único titular” (Resaltado nuestro), se deberá solicitar la integración de dichos estudios ambientales en un único instrumento de gestión ambiental. Aun cuando este artículo no lo refiere de manera expresa ni mucho menos clara, pensamos que quizá, la referencia citada nos permita interpretar que, para aquellos casos en los que existan varios estudios ambientales vigentes correspondientes a titulares diferentes, podría no ser exigible la referida obligación de integración. Si tal interpretación es correcta, entonces ahí podríamos encontrar sentido a la obligación de integrar las certificaciones ambientales fraccionadas, entendiendo que la obligación sería aplicable únicamente en caso que exista un solo titular. Sin embargo, consideramos que no es posible llegar a tal conclusión con certeza, pues la norma no es clara en ese sentido.
- La Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento establece la obligación de adecuación ambiental de las actividades del sector, que hayan iniciado operaciones antes de la entrada en vigencia del Reglamento del SEIA (dicho reglamento entró en vigencia el 26 de setiembre de 2009) y que no cuenten con un instrumento de gestión ambiental aprobado. En estos casos, se deberá presentar un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental dentro de un plazo de 12 meses contados desde la entrada en vigencia del Reglamento. En caso no se cumpliese con esto, las actividades correspondientes no podrán continuar con sus operaciones. Es también importante señalar que según la norma que comentamos, la aprobación del PAMA se realizará sin perjuicio de las sanciones que resulten aplicables, para el caso de aquellas actividades que se hubieran iniciado antes de la vigencia del Reglamento de la Ley del SEIA. En dicho caso, la autoridad fiscalizadora solo deberá exigir el cumplimiento de las normas ambientales, cuando corresponda.
Si bien el Reglamento recién entrará en vigencia luego de 90 días calendario contados desde su publicación, es decir el día 18 de mayo próximo, tiene muchas disposiciones que pueden ser de interés para cualquier empresa del sector transportes. En todo caso, en este documento, hemos hecho referencia solo a tres ejemplos de entre muchos otros que podrían ser materia de comentario.
