Por Enfoque Derecho
Introducción.
El 18 de julio de 2022 entraron en vigencia las modificaciones realizadas al Reglamento Nacional de Tránsito, lo cual abarca los nuevos límites de velocidad para calles, jirones y avenidas de las zonas urbanas y para las carreteras en su paso por centros poblados a nivel nacional. Esto se debe a la supuesta correlación existente entre el exceso de velocidad y los accidentes de tránsito, lo cual fue sustentado por la División de Prevención de Accidentes de Tránsito de la PNP, luego de informar que se habían reportado el fallecimiento de 239 personas por accidentes de tránsito, tan solo en Lima Metropolitana.
Evidentemente, su implementación sembró debate entre aquellos que consideraban que no existía la señalización correspondiente en lugares estratégicos y otros que lo consideraron un paso importante para la regulación del transporte, junto al hecho que dicha medida ha funcionado en otros países, que compartían la lamentable fatalidad en accidentes de tránsitos. Por ese motivo, desde Enfoque Derecho procederemos a analizar la eficiencia del Decreto Supremo Nº 025-2021-MTC desde una perspectiva del derecho administrativo, ante los diversos cuestionamientos a favor y en contra de esta norma.
Análisis de la medida:
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- Incongruencias entre la intención y la realidad.
En primera instancia, planteamos que, si bien lo que se contempla con estos nuevos límites de velocidad es un objetivo válido, en tanto busca disminuir las personas que son víctimas de accidentes de tránsito, no cumple con las otras medidas de mayor urgencia, y que podrían suponer un mayor cumplimiento del objetivo. Por un lado, encontramos que no se ha implementado una política de mejora a la infraestructura vial, lo cual se traduce en la categorización de Lima como la segunda ciudad de Latinoamérica con peor congestión vehicular durante el 2021, con 42%[1].
Fuente: Traffic Index 2021/TomTom
Por otro lado, tampoco se emplean medidas adecuadas para mejorar la insuficiente e imprecisa señalización vial, tanto vertical como horizontal. La cual produce confusión entre los conductores, que en la práctica carecen de los límites de velocidad, o señalizaciones que faciliten el cumplimiento del reglamento vehicular.
Asimismo, no se establece cómo esta disminución de los límites de velocidad ayudará al objetivo de reducir los accidentes de tránsito en el contexto peruano. Consideramos que, si bien la experiencia comparada es muy valiosa para demarcar un punto de inicio, no puede extrapolarse que lo exitoso en otros países funcionará definitivamente en el Perú.
Sostenemos que en el caso peruano, existen dificultades claras que obstaculizan el cumplimiento de las medidas, las cuales son: la aceptación social de los conductores, la ineficacia de los órganos fiscalizadores de la Autoridad de Transporte Urbano de Lima y Callao (ATU), y la falta de herramientas para verificar los excesos de velocidad.
En primer lugar, respecto a la aceptación social de los conductores se debe tomar en cuenta principalmente el monto excesivo de las nuevas multas por exceso de velocidad, las cuales suponen sumas que exceden ampliamente el salario mínimo, lo que genera un rechazo de los conductores hacia las medidas, brindando la posibilidad de que únicamente cumplan las medidas cuando pasen por el sensor que medirá la velocidad, para luego volver a la velocidad no permitida. Por esto, consideramos más importante la formación de una conciencia social entre los conductores, brindando programas de cultura vial, y optando por medidas no sancionadoras, con el objetivo de que se cumplan las medidas de una manera óptima.
En segundo lugar, respecto a la ineficacia de los órganos fiscalizadores, consideramos existen dos puntos muy importantes. Por un lado, nos referimos a los constantes y graves problemas con el transporte público, haciendo hincapié en las faltas recurrentes en las que incurren los conductores de los buses y las populares “combis”, excediendo constantemente el índice de velocidad permitido, además de estacionarse en lugares indebidos y otras acciones que deberían ser sancionadas con multas, pero no lo son, debido a una normalización de estas conductas por parte de la población, incluyendo a los mismos fiscalizadores de tránsito y/o miembros del ATU.
Por otro lado, encontramos los casos en los que, si bien se castiga a los conductores con multas de tránsito, estas pueden acumularse por montones y nunca ser pagadas. Es de conocimiento popular el hecho de que muchos conductores de transporte público cuentan con estas multas acumuladas, y a pesar de esto siguen circulando por las calles. Por esto, bajo esta situación en la que se encuentra aún más restringido los límites de velocidad, existe gran probabilidad de que se correlacione con un aumento de las multas, que siguiendo la lógica del inicio, seguirán siendo acumuladas sin una acción real, y no cumpliendo el objetivo de prevenir accidentes.
En tercer lugar, respecto a la falta de herramientas por parte de la fiscalización, encontramos que, las medidas a pesar de ser más restrictivas no cuentan con un respaldo en aumentar el número de cinemómetros requeridos para la fiscalización, pues la policía únicamente podría contar con estos aparatos para poder establecer la infracción y posterior multa. Sobre esto, el director de la ONG Luz Ámbar, Luis Quispe, indica que “los límites tienen que estar establecidos por un control electrónico, y ese control electrónico no existe en nuestro país, salvo en la provincia del Callao. Solamente el Callao tiene cámaras, sensores y controles de seguridad que puedan permitir sancionar a los conductores como corresponde. En el resto del país no hay cámaras ni controles de velocidad…”[2].
2. Análisis de legalidad y razonabilidad.
En primer lugar, en cuanto al análisis de legalidad, para llevarlo a cabo debemos determinar si efectivamente se siguieron los procedimientos y las formalidades establecidas por el ordenamiento jurídico para su imposición; es decir, la legalidad de forma. Posteriormente, si es que la medida fue impuesta por la entidad competente y si también se encuentra en concordancia con el marco legal vigente; es decir, la legalidad de fondo.
De esa manera, el Decreto Supremo Nº 025-2021-MTC, que aprueba el Reglamento del Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos y que establece otras disposiciones, sí cumple con la legalidad de forma, puesto que se encuentra publicado en el Diario Oficial El Peruano[3], y ello nos lleva a entender que se han cumplido con todos los pasos establecidos por ley para aprobar y que entre en vigencia dicha norma. Por otro lado, y con respecto a la legalidad de fondo, el Decreto Supremo fue efectivamente por el órgano competente – Ministerio de Transportes y Comunicaciones – y se realizó concorde a los límites de velocidad establecidos por los artículos 162 y 163 del Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo Nº 033-2001-MTC[4].
En ese sentido, procederemos a realizar una evaluación con los tres filtros del análisis de razonabilidad. En primera instancia, debemos acreditar que la norma en cuestión se justifica en un interés público. De ese modo, para corroborar la existencia de la correlación de la medida con el fin constitucional que se persigue, debemos tomar en consideración el objetivo de la norma en sociedad. En esa línea, la norma se sustenta en la información provista por el Observatorio Nacional de Seguridad Vial, en la que los accidentes por exceso de velocidad entre el 2010 y 2021, representaron un 30.5% del total de accidentes de tránsito. El Observatorio recalcó que, durante el 2021, las muertes de usuarios vulnerables (peatones, ciclistas, motociclistas, etc) formaban el 62.2% de las muertes en las vías de tránsito. Por ese motivo, el MTC concluyó que la alta velocidad está asociada no solo con los siniestros de tránsito, sino también que incrementa la probabilidad de lesiones y muerte[5]. Con ello, podemos concluir que en lo relativo al interés público, la finalidad que persigue la norma es la de prevenir accidentes de tránsito que son ocasionados por exceso de velocidad, por lo que se busca salvaguardar la seguridad de los conductores y peatones. Por ello, el Decreto Supremo cumple con el primer filtro del análisis de razonabilidad, por lo que procederemos al segundo filtro.
El segundo filtro, que versa sobre la proporcionalidad, consiste en acreditar que las cargas o restricciones impuestas a los administrados son proporcionales a los fines que pretende alcanzar. De esta manera, el cambio en la reglamentación de los límites máximos de velocidad en calle y jirones, y avenidas, así como los límites de velocidad en carreteras que cruzan centros poblados y/o viviendas ubicadas de forma continua o dispersa parcialmente, zonas escolares u hospitales, no implicó un ajuste en bruto al tránsito cotidiano; muy por el contrario, la entrada en vigor del nuevo reglamento inició luego de los siguientes 45 días hábiles de su aprobación. Asimismo, la implementación de dicha señalización de tránsito se dará de manera gradual en un plazo máximo de un año, priorizando las vías o tramos con mayores accidentes[6]. De ese modo, las restricciones no pueden ser entendidas, al momento, como desproporcionadas en este filtro de razonabilidad, dado que al encontrarse en un período de prueba y con prioridades claras, las cargas y/o restricciones no pueden ser interpretadas adecuadamente hasta que su implementación sea completa.
Finalmente, y en cuanto al último filtro de razonabilidad, acerca de la medida menos gravosa, se debe verificar si la entidad trató de minimizar el impacto de la opción regulatoria en los agentes económicos. Esto se debe a que se elige la medida del problema al menor costo posible y de manera más eficiente. Es en ese sentir, que nuestra opinión, a diferencia de los dos filtros anteriores, varía. La razón se remonta a que los costos de esta medida no solo deben ser entendidos ultraactivamente, lo cual nos llevaría a concluir que se presentan una serie de incoherencias, tal y como lo analizamos en el apartado anterior, sino que se generan externalidades que se escapan del ámbito administrativo hacia lo socioeconómico, como lo describiremos a continuación.
No obstante, consideramos que el impacto regulatorio pudo ser menor, sí se optaba por fortalecer mecanismos ya existentes en materia de fiscalización y sanción administrativa al excederse la velocidad de acuerdo al Reglamento. De esa manera, problemas tales como las conocidas “coimas” y la desregulación al transporte informal público, seguirán vigentes si no son atendidos adecuadamente, previo a la implementación de las modificaciones del Reglamento. En ese sentido, el costo, para la administración, entrará en auge y el impacto será negativo. Todo ello nos lleva a concluir que la interrelación entre la falta de una reforma legislativa hacia el sector de transporte y este Decreto Supremo, solo puede traer consigo efectos negativos para su eficiencia a futuro.
Por todo lo expuesto anteriormente, consideramos que esta medida, al no cumplir con el tercer filtro de optar por una medida menos gravosa, recae en una irrazonabilidad relativa que puede ser subsanada si se atiende paulatinamente y a la par situaciones que observamos en nuestro día, de las cuales abordaremos a continuación.
3. Otros problemas:
Habiendo mencionado los principales problemas resultantes de las medidas en cuestión, en esta sección brindaremos dos ejemplos del impacto que podrían tener en su desarrollo. Para esto, utilizaremos lo abordado en la primera sección para continuar desarrollando las consecuencias de estas medidas.
I. Corrupción.
Como referimos en la primera sección, existe un gran déficit tanto en la fiscalización de las medidas, como en las herramientas para su cumplimiento. Por lo que surge la posibilidad ante la falta de cinemómetros de que reine la arbitrariedad por parte de un grupo de efectivos policiales, quienes plantean estas medidas como un medio para satisfacer sus intereses, ya sea realizando cobros indebidos, o aumentando la multa de un grado inferior a otro superior arbitrariamente.
Incluso ostentando estos cinemómetros necesarios para la verificación de la infracción, se torna preocupante la situación de poder en la que coloca a los efectivos policiales la presente norma. Debido a que, antes de la mencionada ya existían muchos escenarios de corrupción en materia de tránsito, brindarles aún más poder para calificar si un conductor infringe o no las medidas resulta en la gran posibilidad de un incremento en la corrupción en este sector, de nuevo incumpliendo con el objetivo principal.
II. Aumento del pasaje en transporte público.
Retomando la temática del problema en el transporte público, esta es una consecuencia clara que podría afectar a toda la población, pues estas medidas podrían generar una percepción de riesgo por parte de los conductores, por lo que podrían optar por un aumento de los precios para compensar dicho riesgo. Este aumento resultaría nocivo para la población, considerando que Lima es una de las ciudades con el transporte público más caro de Latinoamérica, como podemos observar en la siguiente gráfica.
Fuente: Sondeo LR, Picodi / Gráfico: LR-AL
Sumado esto, no solo radica el problema en que el transporte público sea más caro, pues para realizar un análisis completo debemos tomar en cuenta su porcentaje respecto al salario mínimo. Así, encontramos que, el peruano promedio que viaja en metropolitano ida y vuelta, trabaja de lunes a sábado, y gana el mínimo establecido por ley de 930 soles, en un mes gastaría únicamente en pasajes la cifra de 150 soles, lo cual representa el 16% de su salario. Esto se incrementa escandalosamente en la situación actual del país, en la que el combustible aumentó su precio significativamente aumentando los pasajes con él, por lo que se esperaría que con estas medidas suba aún más, perjudicando gravemente a millones de personas que utilizan el transporte público.
- Reflexiones finales.
A manera de síntesis, consideramos que si bien los nuevos límites de velocidad pueden significar un gran avance en el sector de transporte, no podemos dejar a la deriva la cantidad de problemas que acontecen tanto cotidianamente como estructuralmente, tal y como el caso de la informalidad del transporte público o la falta de fortalecimiento de la ATU. En definitiva, el análisis de razonabilidad, específicamente en el apartado acerca de la medida menos gravosa, nos da a entender que el tránsito en Lima especialmente, como gran incógnita, y ahora, con la implementación gradual del nuevo Reglamento Nacional de Tránsito, es una limitación desregulada, ante la cantidad de vacíos que hemos podido abordar en su texto, como las externalidades que ocasionan hacia otros ámbitos administrativos. Por ello, y a modo de cierre, esperamos que se responda de manera efectiva a las barreras identificadas durante la gradualidad esta medida, para garantizar eficiencia por y para los administrados.
Referencias:
[1] TOMTOM (2022). Traffic Index 2021.
[2] https://rpp.pe/lima/actualidad/luz-ambar-advierte-que-lima-metropolitana-no-tiene-capacidad-de-fiscalizar-nuevos-limites-de-velocidad-noticia-1424754?ref=rpp
[3] https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-aprueba-el-reglamento-del-sistema-de-con-decreto-supremo-no-025-2021-mtc-1974058-2/
[4] https://www.onsv.gob.pe/post/mtc-aprobo-por-decreto-supremo-cambios-al-reglamento-del-sistema-de-control-de-licencias-de-conducir-por-puntos/#:~:text=Webinars%20Aula%20Virtual-,El%20MTC%20aprob%C3%B3%2C%20por%20Decreto%20Supremo%2C%20cambios%20al%20Reglamento%20del,Licencias%20de%20Conducir%20por%20Puntos&text=Decreto%20Supremo%20N%C2%BA%20025%2D2021,la%20accidentabilidad%20en%20el%20pa%C3%ADs.
[5] https://www.gob.pe/institucion/mtc/noticias/633296-entro-en-vigencia-nuevos-limites-de-velocidad-en-zonas-urbanas-a-nivel-nacional
[6] Ídem.
