Una nueva herramienta fiscal: El Impuesto Solidario a las Grandes Fortunas

Por Julio Alfredo Marroquín Minaya, abogado por la Universidad Católica San Pablo y magíster en Derecho Constitucional por la PUCP

El pasado 24 de marzo, un grupo de congresistas militantes del partido político Frente Popular Agrícola del Perú, presentó el proyecto de ley N°4887/2020–CR, titulado Impuesto Solidario a las Grandes Fortunas (en adelante el ISF), iniciativa legislativa que propone gravar los ingresos y el patrimonio inmobiliario de propiedad de personas físicas, jurídicas y grupos económicos, con la finalidad de dotar de mayores recursos al Estado para el financiamiento de los programas de salud, educación y trabajo colectivo.

En dicho contexto, el presente artículo pretende analizar la propuesta legislativa desde un enfoque constitucional y tributario, partiendo desde la estructura de la hipótesis de incidencia, principalmente sobre su aspecto personal y material, haciendo uso de algunos de los principios constitucionales que delimitan la creación de cualquier tributo, para finalizar en la pertinencia o necesidad de implementar un nuevo tributo dentro del esquema impositivo peruano[1].

El impuesto a las fortunas o grandes acumulaciones de riqueza fue concebido inicialmente bajo la forma de un impuesto federal sobre el ingreso en los Estados Unidos de Norteamérica en el año 1913 (Piketty, El impuesto sobre grandes fortunas en Estados Unidos, 2019, pág. 1). Posteriormente migró hacia otros Estados y se ha mantenido vigente por más de cien años desde su aparición. Actualmente, se encuentra regulado en algunos ordenamientos impositivos de América Latina (Argentina, Colombia, Uruguay y Guyana) y del viejo continente (España, Francia, Italia, Luxemburgo, Noruega y Suiza) (Benítez, Juan Carlos; Velayos, Fernando;, 2018, pág. 11); sin embargo, no goza de una aceptación unánime, además que desde los años noventa y principios del siglo XXI fue suprimido de ordenamientos como el alemán o el sueco dado su carácter arcaico heredado del siglo XIX (Piketty, 2015, pág. 597).

Nuestro sistema impositivo tampoco fue ajeno a experimentar con este tipo de impuestos, pudiendo citar dentro de sus antecedentes más próximos al Impuesto que gravaba el patrimonio neto de las personas naturales y sucesiones indivisas[2], y al Impuesto al patrimonio personal[3], sin embargo, ninguno de ellos obtuvo el potencial recaudatorio esperado. Es así que fueron derogados mediante el Decreto Ley N°25988, cuya finalidad fue la racionalización y simplificación del sistema tributario vigente, así como la eliminación de privilegios y sobrecostos administrativos.

De esta manera, el ISF no resulta ser un tópico innovador o novedoso dentro de la estructura impositiva peruana o mundial, por el contrario, se trata de un impuesto de larga data, que ha atravesado por diversas modificaciones y escenarios desfavorables tanto a nivel político como económico, sin embargo, conviene examinar adecuadamente esta propuesta porque el ISF podría convertirse en una potente herramienta fiscal, y a su vez complementaria dentro de nuestro sistema tributario.

Este breve contexto nos permite sumergirnos dentro del texto normativo presentado por los parlamentarios con la finalidad de extraer los principales elementos que forman parte de los aspectos personal y material de la hipótesis de incidencia del ISF.

Respecto del primero se aprecia que a diferencia de los tributos derogados, el legislador decidió incluir como sujetos pasivos del impuesto a las personas jurídicas y los grupos económicos de hecho y de derecho, decisión que a todas luces resulta cuestionable por al menos dos razones:

a) Los gravámenes que recaen sobre las personas jurídicas (IR, ITAN, entre otros) tienen por objeto gravar tanto sus ingresos como los bienes pertenecientes a su propiedad, lo cual genera una evidente afectación al principio de capacidad contributiva porque los elementos base reveladores de capacidad económica ya son objeto de imposición tributaria.

b) Los grupos económicos representan un conglomerado de empresas carentes de personería jurídica, lo cual imposibilitaría la materialización de la hipótesis de incidencia y finalmente el cobro del tributo.

Estos problemas de técnica legislativa podrían superarse si el diseño del ISF abarcarse únicamente el patrimonio de las personas físicas, tal como sucede en el resto de países donde se encuentra vigente. Asimismo, podría incluirse una precisión especial respecto del “núcleo familiar” o el “matrimonio” como en los casos excepcionales de Uruguay y Argentina, respectivamente (Benítez, Juan Carlos; Velayos, Fernando;, 2018, pág. 22).

En referencia al aspecto material, se evidencia un notable problema en la estructura del ISF porque incluye dentro de su ámbito de aplicación a los ingresos obtenidos durante un ejercicio fiscal (producto del capital o trabajo) asemejándose al gravamen establecido mediante el Impuesto a la Renta, en otras palabras, existe gran similitud entre la aptitud económica que pretende someterse a imposición con uno y otro impuesto, lo cual genera una abierta vulneración al principio de capacidad contributiva (Tarsitano, 2015, pág. 12).

Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional, en diversos pronunciamientos[4], ha concluido que la potestad tributaria debe respetar la idoneidad y congruencia en la configuración interna de los tributos a fin de evitar la vulneración del principio de capacidad contributiva. Por lo tanto, el legislador debe adecuar la estructura del ISF y encausarla hacia el gravamen exclusivo del patrimonio del sujeto pasivo, dejando de lado a las rentas o ganancias obtenidas por éste. Asimismo, estimo pertinente que la norma propuesta precise el momento en que los ingresos transforman su naturaleza para convertirse en ahorros (capital), de tal manera que puedan ser objeto de gravamen.

Otro problema significativo que debe enfrentarse se enmarca en la posesión de dinero en efectivo proveniente ya sea del capital o trabajo, el cual configura una fuente de riqueza excluida del ámbito de aplicación del ISF debido a su falta de registro o cotización en algún registro público o mercado organizado (bolsa de valores) (Benítez, Juan Carlos; Velayos, Fernando;, 2018, págs. 12, 40 – 41). Por el contrario, no sucede lo mismo cuando los ingresos se encuentran depositados en una cuenta bancaria (de ahorros o a plazo) porque estos generalmente sí forman parte de la base imponible del ISF al poder ser requeridos y medidos por la Administración Tributaria[5].

Lo mencionado podría eventualmente llevarnos a un escenario de evasión o elusión tributaria[6], además de vulnerar el Derecho a la Igualdad en relación con los principios de capacidad contributiva y no confiscatoriedad, debiéndose verificar dicha situación a partir del Test de Igualdad[7], esquematizado por el Tribunal Constitucional en las Sentencias Nro. 00045-2004-AI/TC (fundamentos 33 a 40) y Nro. 00004-2006-AI/TC (fundamentos 128 a 151) (Salas Vásquez, 2016, págs. 36 -38).

Finalmente, debemos ocuparnos en la pertinencia o necesidad de implementar el ISF dentro de la estructura impositiva peruana. Como punto de partida, conviene señalar que el potencial recaudatorio para este tipo de impuestos no resultaría nada despreciable pudiendo contribuir hasta un 1.54% del PBI, lo cual equivale a unos 10,158.61 millones de soles, además de una reducción en el índice de Gini, ello bajo la premisa que el ISF se estructure de acuerdo a los modelos propuestos en la investigación de los profesores Juan Carlos Benítez y Fernando Velayos (2018, págs. 62 – 64).

Implementar un nuevo impuesto se asemeja bastante a la preparación de un pastel, no basta con tener la voluntad de realizarlo sino que a su vez requieres de todos los insumos necesarios (datos estadísticos, capital humano, entre otros), además de los utensilios que te permitan amalgamarlos en un todo armónico que no sólo se vea delicioso sino cuyo sabor agrade a quien guste de aquél.

Así la finalidad del ISF no es modificar o reemplazar al Impuesto a la Renta, sino por el contrario complementarlo de manera que el Estado goce de los recursos necesarios para afrontar crisis como la que estamos viviendo, y a su vez realice un gasto público eficiente.

Consecuentemente, el introducir un nuevo impuesto, aun cuando sólo afectase a las grandes fortunas, no resulta pertinente u oportuno, este requiere de un debate serio y alturado, analizar las experiencias en otras jurisdicciones pero sobretodo no importar figuras jurídicas extranjeras bajo el argumento que funcionan “regularmente bien”.

Bibliografía:

Benítez, Juan Carlos; Velayos, Fernando;. (2018). Impuestos a la Riqueza o al Patrimonio de las Personas Físicas con especial mención a América Latina y El Caribe. Panamá: CIAT. Recuperado el 05 de Abril de 2020, de https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosdeTrabajo/2018/DT_01_2018_benitez_velayos.pdf

Caso Compañía Minera Caudalosa S.A, 02727-2002-AA/TC (Tribunal Constitucional 19 de Diciembre de 2003). Recuperado el 10 de Abril de 2020, de https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/02727-2002-AA.pdf

Caso Fábrica de Hilados y Tejidos Santa Clara S.A., 00646-96-AA/TC (Tribunal Constitucional 28 de Octubre de 1996). Recuperado el 10 de Abril de 2020, de https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/1997/00646-1996-AA.html

Caso Inversiones M y S, 04197-2007-PA/TC (Tribunal Constitucional 02 de Octubre de 2007). Recuperado el 10 de Abril de 2020, de https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2008/04197-2007-AA.html

Demanda de inconstitucionalidad contra determinados extremos de la Ley Nro. 28665, 0004-2006-AI/TC (Tribunal Constitucional 29 de Marzo de 2006). Recuperado el 11 de Abril de 2020, de https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00004-2006-AI.pdf

Demanda de inconstitucionalidad contra el Anticipo Adicional del Impuesto a la Renta , 00033-2004-AI/TC (Tribunal Constitucional 28 de Septiembre de 2004). Recuperado el 10 de Abril de 2020, de https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00033-2004-AI.html

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nro. 27466, modificatoria de la Ley Orgánica del CNM, 00045-2004-PI/TC (Tribunal Constitucional 29 de Octubre de 2005). Recuperado el 11 de Abril de 2020, de https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00045-2004-AI.pdf

Piketty, T. (2015). El capital del siglo XXI. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

Piketty, T. (12 de Febrero de 2019). El Impuesto sobre Grandes Fortunas en Estados Unidos. Recuperado el 29 de Marzo de 2020, de Pasos a la izquierda: https://pasosalaizquierda.com/el-impuesto-sobre-grandes-fortunas-en-estados-unidos/

Salas Vásquez, P. (2016). 10 años de sentencias claves del Tribunal Constitucional (Vol. I). Lima: Gaceta Jurídica.

Tarsitano, A. (2015). El principio de capacidad contributiva. La visión de la jurisprudencia argentina y peruana. Enfoque Constitucional(2), 11 – 22.

[1]     Al respecto, los profesores Juan Carlos Benítez y Fernando Velayos han elaborado un excelente trabajo sobre la posibilidad de adecuar este tipo de impuestos en Latinoamérica, titulado “Impuestos a la riqueza o al patrimonio de las personas físicas con especial mención a América Latina y el Caribe”.

[2]     Creado mediante el Decreto Legislativo Nro. 451, y tenía por objeto el gravar los patrimonios netos cuyo valor computable exceda 200 UIT o, que en valor comercial y para el año 1988 supere los veinte millones de Intis (I/. 20’000,000.00). Se mantuvo vigente desde el 01.01.1988 hasta el 31.12.1990, y posteriormente derogado por el Decreto Legislativo Nro. 620.

[3]     Aprobado mediante el Decreto Legislativo Nro. 620. Mediante esta norma se redujo drásticamente el umbral de inafectación del impuesto a tan solo 10 UIT, lo que reflejaba el momento de hiperinflación por la que atravesaba el Estado Peruano. Estuvo vigente desde el 01.01.1991 hasta el 25.12.1992.

[4]     Procesos en los que se analizó la constitucionalidad del Impuesto Mínimo a la Renta (STC Nro. 0646-1996-AA/TC), el Impuesto Extraordinario a los Activos Netos (STC Nro. 02727-2002-AA/TC), el Anticipo Adicional al Impuesto a la Renta (STC Nro. 00033-2004-AI/TC) y el Impuesto Temporal a los Activos Netos (STC Nro. 04197-2007-PA/TC).

[5]     En el caso de España, el artículo 12° de la Ley 19/1991 y modificatorias, considera dentro de la Base Imponible del Impuesto sobre el Patrimonio al saldo que arrojen en la fecha del devengo del Impuesto los depósitos en cuenta corriente o de ahorro, a la vista o a plazo, que no sean por cuenta de terceros, así como las cuentas de gestión de tesorería y cuentas financieras o similares.

[6]     Bajo el escenario que el sujeto pasivo retire dinero de sus cuentas bancarias para guardarlo en una bóveda personal o caja fuerte, inclusive debajo del colchón (coloquialmente hablando), no obstante, resulta complicado concebir que una persona retire millones de una entidad financiera con el solo propósito de aminorar su carga impositiva, porque ello conlleva un alto riesgo a su seguridad personal además de la eventual devaluación del dinero. En todo caso, deberá evaluarse el costo de oportunidad de tal decisión.

[7]     Cuyo procedimiento ordenado y consecutivo es el siguiente: 1) Verificación de la diferenciación legislativa; 2) Determinación del nivel de intensidad de la intervención en la igualdad; 3) Verificación de la existencia de un fin constitucional en la diferenciación; 4) Examen de idoneidad; 5) Examen de necesidad; y finalmente, 6) Examen de proporcionalidad en sentido estricto.

Fuente de imagen: Libertad y Desarrollo.