Por María Olaya Escobar, abogada por la Universidad de Piura, especializada en Derecho
Penal y Público.
I. Antecedentes
El 17 de diciembre de 2024 fue publicada en el Diario Oficial El Peruano la Ley N.° 32199, norma que introduce modificaciones específicas al Decreto Legislativo N.° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público. Esta modificatoria tiene como objetivo actualizar aspectos clave del régimen de la carrera pública, particularmente en lo referido a la licencia sin goce de haber, el periodo de cese definitivo y el cálculo de la compensación por tiempo de servicios. Esta variación normativa se ha producido en un contexto en el que se hace cada vez más necesario armonizar los derechos laborales de los servidores públicos, con las exigencias de sostenibilidad, eficacia y operatividad del aparato estatal.
En su artículo único, la Ley N.° 32199, modifica los artículos 24, 35 y 54 del Decreto Legislativo N.º 276, introduciendo una novedad significativa en el literal a) del artículo 35, donde se establece que el servidor público cesa al cumplir setenta años, pero puede continuar en su puesto hasta el 31 de diciembre del mismo año. Esta disposición marca un giro en la política de la culminación o retiro de la carrera pública, al incorporar una excepción basada en la duración del año fiscal.
La redacción de esta norma incluye el verbo “pudiendo”, que denota una facultad y no una obligación. Desde una interpretación gramatical y jurídica, esta fórmula confiere al servidor la posibilidad de solicitar la extensión de su vínculo laboral hasta el final del año calendario en que cumple la edad límite, y al empleador la facultad de aceptar el pedido de prolongación del servicio hasta el límite del año fiscal en que el trabajador público cumple los 70 años de edad. No se trata, por tanto, de un derecho automático, ni de una prerrogativa discrecional de la administración; sino, de un mecanismo sujeto a la solicitud expresa del servidor y a la aprobación institucional basada en criterios de oportunidad y continuidad del servicio.
En el presente artículo sostenemos que, desde los argumentos anteriormente plasmados, este ajuste normativo responde, en parte, al reconocimiento del valor que aún pueden aportar muchos profesionales del sector público en edad avanzada a la institución estatal; y por otro lado, es una herramienta para evitar la desarticulación operativa que pueda generar el cese abrupto de personal técnico o especializado durante el ejercicio fiscal, facilitando ejercer una administración de los recursos humanos bajo la observancia estricta de los principios de eficiencia administrativa, previsibilidad organizacional y ejercicio del derecho al trabajo en condiciones dignas y razonables.
Si bien esta modificación aplica en principio al régimen general de la administración pública, plantea la interrogante relevante sobre su extensión o no a regímenes especiales como la carrera judicial. La pregunta de fondo radica en si es jurídicamente viable —y constitucionalmente legítimo— aplicar esta disposición de manera supletoria a jueces y magistrados, considerando su condición de funcionarios públicos que también ejercen una función estatal esencial. Esta discusión será abordada con detalle en las siguientes secciones, a partir de un análisis normativo, doctrinario y jurisprudencial.
2. Análisis
2.1. Sobre la Función del Juez en el Sistema Judicial y el Servicio Público
Dentro de la estructura del Estado, el juez cumple un rol fundamental como garante del principio de legalidad y de los derechos fundamentales de los ciudadanos; su labor consiste en dirimir conflictos mediante resoluciones motivadas, imparciales y ajustadas a derecho. Esta función no solo responde a un mandato institucional, sino que representa una expresión concreta del ejercicio de la soberanía a través de un órgano constitucionalmente autónomo como lo es el Poder Judicial.
El artículo 138 de la Constitución Política del Perú establece que la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus magistrados. Este mandato constitucional convierte al juez en un órgano del Estado investido de autoridad para resolver controversias en nombre de la Nación. Por lo tanto, su función no solo es jurídica, sino también pública, en la medida que está orientada al cumplimiento de fines estatales esenciales como garantizar la paz social, el orden y la protección de los derechos fundamentales.
Como podemos advertir del párrafo que antecede, aún cuando los jueces no forman parte de la carrera administrativa común, debido a su inclusión en un régimen especial regido por la Ley de la Carrera Judicial, no pueden ser excluidos del marco jurídico general aplicable al servicio público. En efecto, el artículo 39 de la Constitución señala de manera categórica que todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación; esta disposición no distingue entre regímenes laborales, sino que resalta el carácter de función estatal que ostenta todo servidor que actúa en nombre del Estado, incluyendo los jueces.
Por su parte, el artículo 40 de la Constitución aclara que la ley regula el ingreso y permanencia en la carrera administrativa, pero excluye de ella únicamente a quienes desempeñan cargos públicos o de confianza. En esta línea, el Decreto Legislativo N.° 276 —ley marco del régimen administrativo— establece en su artículo 2 que dicha norma no es aplicable a las Fuerzas Armadas, Policía Nacional ni a los trabajadores de empresas estatales o sociedades de economía mixta; es decir, no se menciona a los jueces en las exclusiones del ámbito de aplicación, lo cual permite la aplicación supletoria en tanto sea pertinente, favorezca al trabajador y no contravenga normas específicas de la carrera judicial.
En ese contexto, afirmar que los jueces son funcionarios públicos no constituye una interpretación forzada, sino una consecuencia natural de la aplicación armoniosa del ordenamiento jurídico vigente; estando en la posibilidad de afirmar que el ejercicio de la función jurisdiccional es una forma especializada de ejercer función pública, en tanto el juez actúa en representación del Estado, con autoridad legal, y en cumplimiento de competencias asignadas por norma constitucional.
Desde esta proposición podemos analizar la posibilidad de que, en ausencia de regulación específica o en armonía con ella, los jueces puedan beneficiarse de disposiciones del régimen general como la contenida en la Ley Nro. 32199 que modifica al Decreto Legislativo N.º 276, siempre cuidando que tales normas sean compatibles con su función y respeten el principio de especialidad normativa.
2.2. Sobre el Decreto Legislativo 276 y su Aplicación en la Ley de la Carrera Judicial
Como ya lo hemos afirmado los jueces del Poder Judicial pertenecen a un régimen especial regulado por la Ley N.° 29277, Ley de la Carrera Judicial; no obstante ello, no se encuentran completamente excluidos del marco normativo general de la administración pública, ya que de modo supletorio, determinadas disposiciones del Decreto Legislativo N.º 276 le son aplicables en tanto no contravengan el régimen especial, esta interpretación encuentra respaldo en los pronunciamientos emitidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, institución que ha dejado sentada su posición favorable a la aplicación supletoria del Decreto Legislativo N.º 276 respecto de regímenes especiales. SERVIR en el Informe Técnico N.° 1470-2019-SERVIR/GPGSC, reconoció que, si bien los regímenes especiales se rigen por normas específicas, ello no impide que, en ausencia de disposiciones detalladas sobre ciertos derechos puedan aplicarse normas generales por vía supletoria. Esta posición fue ratificada en pronunciamientos posteriores, reafirmando la compatibilidad entre la ley general y la especial, siempre que no exista contradicción normativa.
El principio de supletoriedad jurídica permite que una norma general complemente a una especial en aquellas materias no reguladas expresamente por esta última. En esa lógica, la Ley N.° 29277 regula de forma específica la carrera judicial, pero no establece un régimen detallado sobre el cese por límite de edad que impida la aplicación del artículo 35 del Decreto Legislativo N.° 276. En consecuencia, si la norma general ofrece una mejora o una precisión no contradictoria, como en este caso, puede aplicarse válidamente al régimen especial.
Autores como Javier Neves Mujica han explicado que la supletoriedad puede darse cuando una norma tiene mayor cobertura que otra y le otorga mejores condiciones al trabajador. Esta relación normativa puede presentarse entre diferentes jerarquías legales o entre normas de distinta especialidad. En este caso, la Ley N.° 32199 representa un avance que favorece al servidor público al permitir la continuidad de sus funciones hasta el cierre del año fiscal, sin generar afectaciones presupuestales ni vacíos operativos en la administración pública.
Además, los regímenes especiales no deben ser interpretados como espacios cerrados a mejoras normativas. Por el contrario, en la medida en que la actividad especializada de los jueces requiere estabilidad, experiencia y continuidad, resulta coherente aplicar de manera supletoria una norma que amplía su permanencia temporal y fortalece la institucionalidad judicial. En ese sentido, la aplicación del artículo 35 del Decreto Legislativo N.° 276, modificado por la Ley N.° 32199, puede ser vista como una herramienta de fortalecimiento y no como una amenaza al régimen judicial.
Desde una perspectiva constitucional, la aplicación inmediata de esta norma se justifica en base al principio de vigencia de la ley y la teoría de los hechos cumplidos. El artículo 103 de la Constitución establece que la ley se aplica a las situaciones jurídicas existentes desde su entrada en vigor. Esta posición ha sido desarrollada por el Tribunal Constitucional, quien ha indicado que no hay razón válida para continuar aplicando una norma derogada a situaciones no concluidas si una nueva regulación ya está vigente y es aplicable al caso concreto.
Por lo tanto, la disposición contenida en la Ley N.° 32199 respecto al cese laboral debe aplicarse de manera inmediata a todos los servidores públicos, incluidos los jueces, en tanto no exista impedimento normativo expreso y su aplicación no perturbe el régimen especial. La medida favorece la continuidad institucional, respeta el principio de igualdad ante la ley y fortalece la protección de derechos laborales en el ámbito del sector público.
2.3. Sobre la Aplicación de los Principios Laborales Constitucionales
La Constitución Política del Perú representa el fundamento normativo que orienta la estructura del Estado y garantiza la defensa de los derechos fundamentales. En materia laboral, consagra principios que aseguran la protección del trabajador como parte estructural de una relación jurídica históricamente desigual. Estos principios no solo tienen fuerza jurídica, sino que constituyen herramientas interpretativas de obligatorio uso por parte del operador del derecho, especialmente cuando se presentan vacíos normativos o conflictos de interpretación.
Uno de los principios más relevantes en este contexto es el de interpretación favorable al trabajador, conocido como indubio pro operario. Este principio está expresamente consagrado en el artículo 26 de la Constitución y reforzado por el artículo IV, numeral 8, de la Ley Marco del Empleo Público (Ley N.° 28175). Conforme a este criterio, cuando una norma admite más de una interpretación posible, debe preferirse aquella que resulte más beneficiosa para el trabajador. Esta disposición busca equilibrar el vínculo laboral frente a la posición de superioridad técnica y jurídica del empleador, extendiéndose también al ámbito público.
El Tribunal Constitucional ha definido los alcances del indubio pro operario en reiterada jurisprudencia, señalando que este principio se activa ante una ambigüedad normativa insalvable. En tales casos, el juez debe adoptar la interpretación más favorable al trabajador, siempre que no se pueda resolver la duda mediante métodos clásicos de interpretación jurídica. Esta orientación cobra especial importancia cuando se debate la aplicabilidad de una norma general, como el Decreto Legislativo N.° 276, a un régimen especial como el de la carrera judicial, donde el silencio normativo podría resolverse en favor del principio protector.
Otro principio fundamental es el de irrenunciabilidad de los derechos laborales, también previsto en el artículo 26 de la Constitución. Este principio impide que el trabajador, incluso por voluntad propia, renuncie a derechos reconocidos por la ley, la Constitución o los tratados internacionales. Su finalidad es proteger la dignidad del trabajador y evitar que, por ignorancia, necesidad o presión, se vea forzado a ceder derechos que son indisponibles por su propia naturaleza. En el ámbito del empleo público, esto refuerza la idea de que las mejoras legales deben aplicarse automáticamente sin necesidad de solicitud o renuncia expresa.
Este principio se extiende a los derechos reconocidos en instrumentos internacionales de derechos humanos, los cuales integran el bloque de constitucionalidad. Así, tratados como la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores refuerzan la protección a trabajadores en edad avanzada, promoviendo la igualdad material frente a criterios cronológicos que pudieran excluirlos del servicio activo sin una justificación razonable. En ese marco, permitir que jueces continúen en funciones hasta el final del año en que cumplen setenta años se presenta como una medida que respeta tanto la legalidad como la progresividad en el reconocimiento de derechos.
Asimismo, el principio de igualdad y no discriminación adquiere relevancia en el tratamiento normativo de los jueces frente a otros funcionarios públicos. Este principio impone al Estado el deber de garantizar un trato equitativo entre todos sus servidores, salvo que existan razones objetivas y razonables que justifiquen un trato diferenciado. Dado que los jueces también ejercen función pública y se encuentran sujetos a exigencias institucionales similares, excluirlos del beneficio otorgado por la Ley N.° 32199 sin fundamento suficiente podría constituir una forma indirecta de discriminación por razón de régimen laboral.
Finalmente, el derecho laboral, a diferencia del derecho civil o comercial, tiene un carácter tuitivo, orientado a proteger a la parte más débil de la relación. En este sentido, aplicar los principios constitucionales como el indubio pro operario, la irrenunciabilidad de derechos y la igualdad de trato al caso de los jueces fortalece no solo su situación jurídica, sino también el equilibrio institucional del Estado. Estos principios no deben entenderse como límites, sino como pisos mínimos que aseguran condiciones justas y razonables para todos los trabajadores del aparato estatal, incluyendo aquellos que ejercen funciones jurisdiccionales.
2.4. Sobre los Alcances del Decreto Supremo n° 044-2020-re y los Instrumentos Normativos Internacionales Aplicados al Presente Caso
El marco constitucional peruano establece un vínculo directo entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho nacional. En ese sentido, el artículo 55 de la Constitución Política del Perú reconoce que los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del ordenamiento jurídico interno. Esta disposición se ve reforzada por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la misma Constitución, la cual exige que las normas relativas a los derechos fundamentales sean interpretadas conforme a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y a los tratados internacionales ratificados por el Perú. Esta cláusula de apertura normativa asegura la prevalencia de los estándares internacionales en materia de derechos humanos dentro del sistema jurídico nacional.
En consecuencia, los tratados internacionales no solo tienen valor interpretativo, sino que constituyen parámetros de constitucionalidad, como lo ha reconocido el propio Tribunal Constitucional en diversas sentencias. A través de mecanismos como la integración o recepción interpretativa, dichos tratados se incorporan al orden interno, permitiendo armonizar la interpretación de los derechos fundamentales con las decisiones de los tribunales internacionales. Así lo ha señalado el máximo intérprete de la Constitución en la STC N.° 00047-2004-AI y en la STC N.° 01412-2007-PA, consolidando la doctrina según la cual los tratados de derechos humanos sirven como referencia obligatoria para interpretar y aplicar los derechos reconocidos por la Constitución.
En este contexto, el Decreto Supremo N.° 044-2020-RE reviste particular importancia. A través de esta norma, el Estado peruano incorporó formalmente la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, promovida por la Organización de los Estados Americanos (OEA). Este instrumento internacional establece obligaciones claras para los Estados parte, entre ellas garantizar la igualdad de oportunidades y de trato para los trabajadores mayores, así como facilitar una transición progresiva hacia la jubilación. Estas disposiciones buscan evitar la discriminación por edad y promover la continuidad laboral en condiciones de dignidad, cuando ello sea razonable y compatible con el interés institucional.
Aplicado al caso concreto, esta Convención respalda la lógica adoptada por el legislador en la Ley N.° 32199, al permitir que los servidores públicos puedan continuar en funciones hasta el 31 de diciembre del año en que cumplen setenta años. Esta prórroga excepcional no solo responde a una necesidad operativa del Estado, al asegurar la continuidad de actividades durante el ejercicio fiscal, sino que también se alinea con las directrices internacionales que abogan por transiciones laborales no abruptas y por políticas inclusivas para personas mayores. En este sentido, la medida resulta tanto funcional como jurídicamente legítima.
Desde la perspectiva del régimen especial de la carrera judicial, esta disposición puede aplicarse de forma supletoria en virtud del numeral 9 del artículo 107 de la Ley N.º 29277. Este numeral permite, en determinadas circunstancias, complementar la normativa especial con disposiciones del régimen general cuando estas impliquen una mejora y no contravengan el marco legal específico. En este caso, la aplicación del literal a) del artículo 35 del Decreto Legislativo N.º 276, modificado por la Ley N.º 32199, resulta compatible con el principio de progresividad y con los estándares internacionales que protegen a los trabajadores mayores, incluyendo a los jueces del Poder Judicial.
Finalmente, conviene recordar que la Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT) reafirma esta orientación al establecer, en su décima disposición complementaria, que los derechos laborales deben interpretarse conforme a los tratados internacionales ratificados por el Perú. Esta disposición consolida el bloque de constitucionalidad laboral e impone al intérprete jurídico la obligación de armonizar el derecho interno con las normas y principios del derecho internacional de los derechos humanos, lo que refuerza la validez y eficacia de una aplicación supletoria a favor de los magistrados.
2.5. Sobre el Pronunciamiento Recaído en Informe Técnico N° 00017-2025-servir/gpgsc Emitido por Servir
Con fecha 17 de enero de 2025, la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR emitió el Informe Técnico N.º 00017-2025-SERVIR/GPGSC, en el cual se pronuncia de manera expresa sobre los alcances de la Ley N.º 32199 y su articulación con el Decreto Legislativo N.° 276. Este informe técnico se convierte en un documento clave para interpretar la aplicación práctica de la norma, especialmente en lo que respecta a la extensión de la permanencia de los servidores públicos hasta el 31 de diciembre del año en que cumplen setenta años de edad.
En sus conclusiones, SERVIR indica que la aplicación del literal a) del artículo 35 del Decreto Legislativo N.º 276 —modificado por la Ley N.º 32199— se justifica tanto en el marco normativo de la administración pública como en el principio de interpretación favorable al trabajador (indubio pro operario). Bajo esta lógica, se establece que los servidores deben presentar una solicitud antes de cumplir los setenta años para acogerse a la ampliación temporal, y que las entidades públicas tienen la obligación de procesar dichas solicitudes de manera diligente. Este procedimiento se fundamenta no solo en la legalidad formal, sino también en la necesidad de garantizar la continuidad operativa de las instituciones públicas durante el año fiscal.
El informe también aclara que esta ampliación es de carácter excepcional y debe ser interpretada como una medida orientada a facilitar una transición ordenada hacia el cese definitivo. La solicitud del servidor debe indicar claramente el periodo de extensión, el cual no puede exceder el 31 de diciembre del año en que se alcanza la edad límite. De este modo, se establece un marco de previsibilidad y coherencia con los instrumentos de planificación institucional, evitando vacíos administrativos y rupturas en la ejecución de actividades estratégicas.
Desde una perspectiva financiera y operativa, SERVIR destaca que la aplicación de esta norma no genera un impacto negativo en la hacienda pública. Por el contrario, su implementación resulta beneficiosa para el servicio estatal, al permitir que servidores con experiencia concluyan sus labores conforme a las metas anuales programadas. En el caso específico de jueces, esta continuidad garantiza la emisión de resoluciones pendientes y evita la reprogramación innecesaria de procesos judiciales que requieren conocimiento acumulado del caso, lo que fortalece la eficiencia y calidad del sistema de justicia.
Asimismo, el informe resalta que el año fiscal constituye una unidad lógica y administrativa en la programación del gasto y del trabajo institucional. Las actividades de cada servidor público están articuladas al Plan Operativo Institucional (POI) o al Plan Anual de Trabajo (PAT), por lo que el cese anticipado dentro del año natural puede interrumpir el cumplimiento de objetivos estratégicos. Permitir que el servidor culmine el año de gestión no solo es jurídicamente viable, sino que también se presenta como una decisión racional desde la perspectiva del interés público.
En síntesis, el pronunciamiento de SERVIR valida la aplicación inmediata de la Ley N.º 32199, reconoce su compatibilidad con los principios constitucionales laborales y refuerza su utilidad institucional. Esta posición técnica respalda jurídicamente que los jueces del Poder Judicial, en tanto funcionarios públicos, puedan acogerse a esta ampliación temporal en tanto no exista una norma expresa que lo impida, consolidando así una interpretación integradora, progresiva y operativa del derecho público laboral.
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