Por Enfoque Derecho
- CONTEXTO
El pasado 28 de julio del presente año, la presidenta Dina Boluarte manifestó, durante su mensaje a la nación, las intenciones de plantear una propuesta legislativa en torno a la creación del Ministerio de Infraestructura. En ese sentido, expuso que dicha iniciativa tendría como objetivo promover una acción estatal más efectiva, y garantizar el ejercicio del derecho fundamental a la buena administración pública en favor de los ciudadanos.
Posteriormente, el 30 de julio, el Poder Ejecutivo presentó, con carácter de urgencia, el Proyecto de Ley N° 8508/2024-PE (Ley de Creación del Ministerio de Infraestructura) al Congreso de la República para que sea evaluado por la comisión correspondiente. El citado proyecto precisaba que, dentro de las funciones generales de este nuevo ministerio, se encontraba la formulación, planificación, dirección, coordinación, ejecución, supervisión y evaluación de la política nacional de infraestructura (art. 4). Además, señaló una serie de entidades, programas y proyectos que serían fusionados por absorción al ministerio en cuestión, dentro de los cuales se encuentra la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), el Organismo de Estudios y Diseño de Proyectos de Inversión (OEDI), el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED), entre otros.
En la misma línea, a través de la exposición de motivos, se indicó que la presente propuesta buscaba hacerle frente a los problemas en la ejecución de inversiones y en la fragmentación de las entidades responsables de los proyectos de inversión pública. En cuanto al primer caso, se presentó que, entre los meses de enero a junio, se registró un aproximado de 732 proyectos de inversión, cuyos expedientes técnicos aprobados (ET) perdieron vigencia debido a la falta de atención. Sobre el segundo caso, se señaló que el Sistema Nacional de Programación Multianual de Inversiones (SNPMI) estaba atravesando por complicaciones debido a la fragmentación de roles y responsabilidades en la gestión, toda vez que las cuatro fases en el ciclo de inversión y la multiplicidad de entidades encargadas para determinados procedimientos, junto a la fragmentación de funciones, desencadenan problemas de descoordinación, sobrecostos, retrasos y duplicación de esfuerzos.
No obstante, esta no fue la única propuesta que plantea la reorganización del poder ejecutivo a través de la creación de un nuevo ministerio, pues la congresista María Acuña Peralta, militante del partido Alianza para el Progreso, presentó el Proyecto de Ley N° 8646/2024-CR a partir del cual sugería la creación del Ministerio de Infraestructura Pública bajo los mismos motivos, entre los cuales se enfatizó la prestación de servicios de calidad y con mayor eficiencia.
Bajo este panorama, la ciudadanía no tardó en pronunciarse, entre ellos, la Asociación de Contribuyentes, quienes indicaron que la citada propuesta legislativa produciría un costo adicional de S/. 169 millones en gastos administrativos, indicador que no cubriría los demás costos propios de los proyectos y programas de infraestructura. De la misma manera, a través de los medios de comunicación, abogados y economistas han advertido que esta propuesta no resultaría tan beneficiosa, toda vez que se alerta una concentración en el presupuesto público y una sobrecarga de funciones, postura que compartimos y defenderemos con mayor profundidad en las líneas posteriores.
- ANÁLISIS
Antes bien, resulta oportuno comentar que las propuestas legislativas se deben realizar en el marco de los principios constitucionales y respeto de los derechos fundamentales, más aún cuando implican un futuro manejo del presupuesto público, y la reestructuración de uno de los poderes claves en un estado de derecho.
En ese sentido, se advierte que, al crearse la cartera ministerial propuesta por el Poder Ejecutivo no se estaría garantizando el derecho a la buena Administración Pública, al contrario, cabe la posibilidad de que los proyectos de inversión, al estar bajo la dirección y gestión de una sola entidad, vuelvan al baúl del desinterés y pierdan vigencia precisamente por la falta de atención en el momento correspondiente. Además, de acuerdo a Cristina Hermida del Llano, este derecho responde a la óptima gestión y administración que debe realizar el Estado en favor de la ciudadanía, de manera que el manejo de presupuesto, así como la prestación de servicios, proyectos, programas, entre otras atenciones, deben ser realizadas bajo los lineamientos de buena calidad, eficacia y eficiencia.
Sin perjuicio de ello, se advierte que la alternativa propuesta no sería la solución más efectiva para los problemas que se tienen en el ámbito de la infraestructura e inversión pública. En primer lugar, la Asociación Peruana de Operadores Portuarios (ASPPOR) se pronunció sobre el Proyecto de Ley y manifestó su disconformidad señalando que, a través de la creación de la nueva cartera ministerial, se incrementarían los niveles de burocracia, supuesto que generaría una mayor brecha de infraestructura vial y portuaria. Sobre este punto, el presidente de ASPPOR, Favio León, enfatizó que la finalidad de las propuestas legislativas en torno a la materia deberían estar direccionadas al objetivo final de incentivar las inversiones y calidad de vida de las personas, puesto que la ejecución presupuestal es reducida en los proyectos de infraestructura, y de esa manera, habría menores gastos administrativos o costos logísticos que podrían estar destinados a otras actividades de inversión.
A medida de ejemplo, de acuerdo con Comex Perú, se pone de manifiesto que la creación de entidades públicas destinadas a la prestación de servicios pueden devenir en ineficientes debido a la presencia de esquemas burocráticos. Así, señalan que, pese a la capacidad técnica que poseía tanto la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, como el Organismo de Estudios y Proyectos de Inversión, los procesos para ejecutar sus obras de infraestructura presentaban problemas de agilización.
Por otro lado, tomando en cuenta nuevamente a ComexPerú, la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN) será “absorbida” por el Ministerio de Infraestructura, pero hay dudas sobre su eficacia. De hecho, según el Reglamento de Organización y Funciones de la ANIN, presenta las mismas funciones y deberes que el Ministerio de Infraestructura. En ese sentido, de acuerdo con Comex, el Ejecutivo debió analizar cuál es el problema con el ANIN y fortalecerlo, antes de crear una nueva entidad.
Asimismo, otro argumento que sostiene Comex Perú es que los proyectos de infraestructura tienen trabas burocráticas generadas por las Municipalidades, Gobiernos Regionales y el Gobierno Nacional, lo que afecta la inversión. Entonces, ¿cómo un Ministerio podría destrabar estas barreras? No necesariamente creando un nuevo Ministerio con capacidades regulatorias (ya existen otras Administraciones Públicas con esa potestad), sino se necesita automatizar los procedimientos administrativos y simplificarlos para promover la inversión. De esta forma, consideramos que lo ideal es que se consulte con especialistas en prácticas regulatorias para asegurar el cumplimiento de los deberes y objetivos de la entidad y, a su vez, incentivar la inversión. Esto porque, tomando en cuenta el Instituto Peruano de Economía (IPE) 2024, en los últimos 5 años (2019-2023), los gobiernos regionales y locales solo han ejecutado el 68% y 60% respectivamente de recursos de inversión, por lo que se evidencia grandes desafíos para ejecutar proyectos e incentivar la inversión.
Es importante destacar el artículo de Manuel Deza en la Revista de Estudios Económicos del Banco Central de Reserva (BCR), ya que se hace énfasis en la Reforma de la Administración Pública. En resumidas cuentas, se menciona que es favorable crear un nuevo Ministerio de Infraestructura, siempre y cuando éste aglutine a otras administraciones públicas complementarias (que no generen duplicidad): los viceministerios de Energía, Transporte, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Además, su función debería ser el diseño y ejecución de normativa que fomente la inversión pública en las áreas en que es imposible atraer la participación del sector privado. Ello generaría una alta reducción en los gastos administrativos y un costo fijo que no afectaría la productividad de estas instituciones.
Ahora bien, en la Disposición Complementaria Final número 6 del Proyecto de Ley (PL) dicho, se menciona que el Poder Ejecutivo propondrá el presupuesto del Ministerio de Infraestructura “sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público”. Es decir, según el IPE 2024 máximo se gestionaría solo el 18% del presupuesto total de inversión, lo cual es bajo y, además, se debe tomar en cuenta el presupuesto de las otras entidades públicas porque todas bajarán de financiamiento en cierto modo. Por ejemplo, de acuerdo con el IPE, “el MTC y el MVCS perderían cada una más del 40% de su presupuesto actual, lo que debilitará sus roles como entes rectores de sus respectivos sectores”.
Así también, según IPE (2024), se estima que el Ministerio de Infraestructura tenga gastos administrativos similares a los del MTC (4.6%), pues para su funcionamiento necesitará “gastos por personal administrativo y CAS, locación de servicios, consultorías, gastos en mantenimiento, gastos operativos rígidos (electricidad, agua, telefonía, limpieza, seguridad, alquileres), entre otros servicios”.Así también, este financiamiento es seis veces más al promedio de gasto administrativo de Pro Inversión –entidad promotora de la inversión privada– (27 millones de soles). En esta línea, lo comentado en la Revista Económica del BCR sí podría ser eficiente en la medida de que los gastos administrativos se concentrarían en un solo lugar, pero ya no habría en otras entidades esos gastos. Ello no sucede con este PL, ya que la creación de este Ministerio no aglutina a muchas otras entidades complementarias para reducir esos costes de funcionamiento.
- CONCLUSIONES
En suma, la creación de este nuevo Ministerio necesita una discusión más amplia sobre cómo gestionar eficazmente los gastos administrativos, incentivar a la inversión pública y privada, y regular a los administrados. Dejando de lado ello, no es menos cierto que las barreras burocráticas desincentivan a la inversión y esta inversión genera empleo, y mejor calidad de vida con una regulación eficiente. Por ello, este editorial tiene la finalidad de poner sobre la mesa los retos en torno a la infraestructura pública, en la medida de que se pueda reflexionar al respecto y plantear propuestas de solución para promover una mejor gestión de recursos e inversión, que coadyuven a la reducción de proyecto que quedan paralizados debido a un alto índice de procedimientos administrativos.
Editorial escrito Fabricio Rodríguez y Melissa Gonzales
REFERENCIAS
https://www.youtube.com/watch?v=I0grUvOuglQ [Mensaje a la Nación 28/07/24]
https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2024/07/PL-8508-2024-Ministerio-de-Infraestructura-LP-Derecho.pdf [Proyecto de Ley N° 8508/2024-PE]
https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2024/08/Proyecto-de-Ley-8646-LP-DERECHO.pdf [Proyecto de Ley N° 8646/2024-CR]
https://pagina3.pe/columna/ministerio-de-infraestructura-solucion-o-mas-burocracia/ https://vigilante.pe/2024/08/23/asociacion-de-contribuyentes-se-pronuncia-sobre-la-creacion-del-ministerio-de-infraestructura/
[Pronunciamiento de la opinión pública]
https://www.comexperu.org.pe/articulo/ministerio-de-infraestructura-algunas-observaciones
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/view/2858/2786
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