Por Solange Marianella Carbajal Fierro,
Abogada por la Universidad San Martín de Porres, con especialidad en Derecho
Administrativo; Gestión Pública y Análisis de Impacto Regulatorio
INTRODUCCIÓN
El Tribunal Constitucional a través de la Sentencia 193/2024 (en adelante, la sentencia) referida al Expediente N.º 00026-2021-PI/TC, ha establecido consideraciones de suma importancia no solo en el ámbito regulatorio, sino en el ámbito del Derecho Administrativo y concretamente para el Derecho Administrativo Sancionador.
En el presente artículo, se analizará los fundamentos de la referida sentencia en relación a los límites que deben observarse de forma obligatoria en el ámbito de la potestad sancionadora de una entidad.
LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En el fundamento 21 de la sentencia, el Tribunal Constitucional Peruano (en adelante, el Tribunal Constitucional) hace énfasis en el modelo constitucional peruano, el cual no ha reconocido expresamente la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República (CGR) o de los órganos de control, como si lo han determinado otros modelos constitucionales (Colombia, Venezuela, Ecuador, entre otras).
Según la Constitución Política del Perú (CPP), la Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica y es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control
En ese entendido, la sentencia en su fundamento 51 destaca que, si bien la CGR puede supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control conforme a su ley orgánica, y realizar las acciones de control que se deriven de tales competencias, su potestad sancionadora no se extiende de manera laxa a todos los actos que tales entidades realicen, sino que esta solo resulta aplicable respecto de la administración financiera de los bienes y recursos públicos.
Esto último, sienta un parámetro y límite importante para la propia regulación del Sistema Nacional de Control, ya que delimita la competencia de la CGR para efectos de supervisar la ejecución presupuestaria, las operaciones de deuda y los actos de gestión de los recursos públicos.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
Sobre el principio de legalidad, el Tribunal Constitucional precisa (como en reiteradas jurisprudencias) que “los principios de legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador”.
Este apartado, puede resultar para muchos evidente, lógico y simple de comprender; no obstante, las regulaciones especiales aún presentan falencias no solo en la tipificación de conductas infractoras, sino que estas contravienen directamente el principio de legalidad, ya sea cuando se crean nuevas infracciones vía reglamentaria (cuando no se tiene dicha habilitación), o cuando las conductas infractoras terminan siendo ampliamente subjetivas y poco determinables para los administrados y hasta para la propia administración pública.
Básicamente, el Tribunal Constitucional trae nuevamente a la actualidad, nociones casi elementales del Derecho Penal, que determinan como requisitos del principio de legalidad, lo siguiente:
- La existencia de una ley (lex scripta).
- Que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa).
- Que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).
Ello implica que para que exista una sanción administrativa, debe existir previamente la tipificación de una conducta infractora vigente de forma previa al hecho sancionable y que dicho supuesto (conducta infractora) sea desarrollado de forma inequívoca.
EXPRESIONES DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y TAXATIVIDAD
La Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, ha preceptuado como uno de los principios rectores de la potestad sancionadora administrativa, el principio de tipicidad, precisando que “Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria”.
Esta es una consideración de particular importancia, ya que en estricto las conductas infractoras solo deben regularse mediante ley o norma con rango de ley; y de forma residual pueden regularse vía reglamentaria, siempre que la propia ley así lo haya establecido.
La realidad suele ser un poco contraria, sin embargo, no puede perderse de vista este parámetro tan importante para la construcción de conductas infractoras por parte de la administración pública, como garantía frente a los derechos que tienen los administrados sujetos o pasibles a una sanción administrativa.
Dicho esto, el Tribunal Constitucional en el fundamento 60 de la sentencia, señala que el subprincipio de taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal.
Esto implica, que cualquier ciudadano, pueda conocer el límite de lo permitido y lo prohibido en cualquier tipo de regulación general o especial aplicable, como por ejemplo, un administrado sujeto al cumplimiento de normas en materia pesquera, forestal, industrial, o de transporte.
Asimismo, el Tribunal Constitucional señala que es admisible que “en ocasiones, los reglamentos especifiquen o gradúen infracciones previstas de manera expresa en la ley. Sin embargo, no existe justificación para establecer conductas prohibidas sin adecuada base legal o para que, al desarrollar disposiciones legales generales e imprecisas, los reglamentos creen subrepticiamente nuevas infracciones”; lo cual abordaremos en el siguiente apartado.
TIPIFICACIÓN DE CONDUCTAS INFRACTORAS VIA REGLAMENTARIA
En esa línea de análisis, resulta oportuno señalar que una practica recurrente del legislador peruano, viene siendo establecer únicamente la potestad sancionadora en la ley y dejar abierta la posibilidad de regular las conductas infractoras a discreción del regulador, vía reglamentaria.
Esta practica, evidentemente, no es contraria a ley, pero cuando las conductas infractoras propuestas en un proyecto normativo reglamentario u otro dispositivo, abarcan mayores consideraciones a las ya establecidas en el marco legal habilitante, se rompe el esquema que sostiene las bases del principio de tipicidad e incluso el del principio de legalidad.
Entonces, si bien una propuesta normativa reglamentaria, puede desarrollar o precisar conductas infractoras, no debe crear o desnaturalizar las ya existentes en la ley, lo cual debe ser internalizado por los reguladores de la administración pública, en base no solo a los parámetros legales vigentes, sino en base a las consideraciones expuestas por el propio Tribunal Constitucional en la presente sentencia.
Finalmente, a mi juicio, existe una gran responsabilidad al proponer o elaborar una regulación (independientemente de la materia), pero a esto se le suma, la responsabilidad de estructurar conductas infractoras; en otras palabras, la tarea de diseñar una norma que desarrolle obligaciones y sanciones debe realizarse de forma tal, que no exista duda o interpretaciones ambiguas de aquello que se encuentra prohibido y este sujeto a una sanción administrativa.
CONCLUSIONES
La potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, esta restringida en materia de responsabilidad administrativa funcional, solo a la administración financiera de los bienes y recursos públicos, en relación a la ejecución del presupuesto y las operaciones de endeudamiento público.
Por otro lado, para determinar la existencia de una sanción administrativa, debe existir previamente la tipificación de una conducta infractora vigente de forma previa al hecho sancionable y que dicho supuesto (conducta infractora) sea desarrollado de forma inequívoca, con estricta observancia del principio de legalidad, tipicidad y el subprincipio de taxatividad.
Una propuesta normativa reglamentaria, puede desarrollar o precisar conductas infractoras, no obstante, ello no implica crear o desnaturalizar las sanciones ya existentes en la ley, lo cual debe ser internalizado por los reguladores de la administración pública, en base no solo a los parámetros legales vigentes propios de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, sino en base a las consideraciones expuestas por el propio Tribunal Constitucional Peruano en la presente sentencia.
