Por Sahra Viviana Paucar Bejarano, abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Magister en Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico. Experiencia en el sector público en temas de Derecho Administrativo, Derecho Ambiental y Derecho de la Energía y Minería. Especialista legal en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.
- Introducción
En los últimos años se ha impulsado por parte del Estado un procedimiento de integral con el objeto de incentivar la formalización de la pequeña minería pequeña y la minería artesanal. Entre las muchas disposiciones, se previó la creación de un Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) como el primer paso para acogerse a dicho proceso.
Una vez inscritos en el registro, las personas naturales o jurídicas entran a un régimen especial en tanto dure el proceso de formalización que la diferencia de las personas que realizan actividades de minería ilegal.
Este régimen especial se encuentra sujeto a condiciones para su permanencia, entre ellas, no realizar actividades en áreas no permitidas, que pueden ser entre otras, áreas previamente concesionadas o que cuentan con instrumentos de gestión ambiental aprobados (Plan de Cierre, EIA, DIA, entre otros).
De acuerdo con la información publicada por el Instituto Peruano de Economía, de los 90 mil mineros inscritos en el REINFO solo el 2% han culminado su proceso[1]. Adicionalmente, en los últimos años se han denunciado casos de invasión a concesiones formales por parte de personas inscritas en el registro en un claro incumplimiento de los requisitos solicitados. Situación que no solo puede causar perjuicios ambientales sino afectar el normal desarrollo de las actividades mineras formales.
Por lo cual, resulta pertinente analizar qué acciones pueden adoptar las autoridades competentes frente a la situación descrita.
- Normativa que regula el proceso de formalización minera y la inscripción al REINFO
Para empezar, debemos recordar que, mediante Decreto Legislativo N° 1293, publicado el 30 de diciembre del 2016, se declaró de interés nacional la reestructuración del proceso de formalización minera y se creó un proceso integral a cargo de las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Energía y Minas al interior del país. Asimismo, se ordenó la creación del Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) para identificar a los sujetos comprendidos dentro de este proceso de formalización[2].
Según la norma formaban parte del Registro: 1) los sujetos con inscripción vigente en el Registro de Saneamiento, 2) los sujetos comprendidos en el Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos, con inscripción vigente e inscritos en el Registro de Contribuyentes y 3) las personas que realizaran actividades de pequeña minería o de minería artesanal conforme a lo dispuesto en el artículo 91° del TUO de la Ley General de Minería. El plazo de inscripción al registro culminó e1 de agosto el 2017.
Posteriormente, mediante Decreto Legislativo N° 1336, publicado el 6 de diciembre 2017, se establecieron disposiciones para la culminación del proceso, tales como: 1) la aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal – IGAFOM o del Instrumento de Gestión Correctivo, 2) la acreditación de propiedad o autorización de uso de terreno superficial y 3) la acreditación de titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación de la concesión minera.
Mediante Decreto Supremo N° 018-2017-EM publicado el 1 de junio del 2017, se establecieron condiciones para el ingreso y causales de exclusión al REINFO[3]. Se precisión que, la administración exclusiva de este registro público se encontraba a cargo de la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), siendo la inscripción el único acto por el cual se entendía iniciado el proceso de formalización[4] [5].
De allí que, las personas que no forman parte del proceso son considerados mineros ilegales y se encuentran dentro del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo N° 1100 que regula las acciones de interdicción frente a la minería ilegal.
El procedimiento de verificación inicial de los requisitos de la inscripción se encontró a cargo de la DGFM con el apoyo de los Gobiernos Regionales y concluyó el 31 de octubre del 2019. De otro lado, la obligación de continuar la verificación de la veracidad de la información contenida en el Registro sigue a cargo de la DGFM en tanto dure el proceso de formalización minera[6].
En el año 2019, mediante la Ley N° 31007[7], publicada el 17 de octubre, se reestructuró la inscripción en el REINFO, y se amplió el plazo inicialmente cerrado para la inscripción al proceso hasta el 23 de setiembre de 2020, lo cual permitió la inscripción de nuevas personas al registro.
Con el Decreto Supremo N° 001-2020-EM, publicado el 15 de enero 2020, se establecieron disposiciones reglamentarias para el acceso y permanencia en el REINFO, entre ellas, el no realizar actividades en áreas restringidas para la actividad minera, considerando como tales_ áreas autorizadas para la realización de actividades mineras previamente otorgadas, áreas que cuentan con instrumento de gestión ambiental aprobado, incluyendo planes de cierre, IGAFOM O IGAC[8].
Es oportuno mencionar que, el proceso de formalización minera ha sufrido diversas ampliaciones, la más reciente, mediante Ley N° 31388, publicada el 31 de diciembre del 2021, que amplió el plazo de vigencia del proceso de formalización minera integral hasta el 31 de diciembre del 2024 y se encargó al Poder Ejecutivo, concluir el proceso de elaboración de la Política Nacional Multisectorial de Pequeña Minería y Minería Artesanal.
Esta ampliación contó con la opinión en contra de la Defensoría del Pueblo, que mediante Oficio N° 0331-2021-DP remitido a la Presidencia del Congreso el 21 de diciembre del 2021, indicó que, las ampliaciones sin compromisos claros constituían un retroceso para la prevención y adecuada gestión social y ambiental de la minería informal, además la prórroga implicaba dificultades en la persecución de la minería ilegal, señalando que quedaban pendientes casos de depuración del REINFO de personas que no cumplían las condiciones[9].
- Los requisitos de permanencia en el REINFO y las denuncias sobre invasiones a concesiones formales presentadas
Sin embargo, pese a la existencia de un marco normativo que regula el proceso de formalización minera y los requisitos para la permanencia en el registro, en los últimos años se vienen denunciando casos de invasión a concesiones formales, en los que claramente no se cumplen los requisitos.
Así, entre los años 2020 al 2022, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA en su calidad de Autoridad Supervisora en Mediana y Gran Minería y ente rector del Sistema de Fiscalización Ambiental ha recibido comunicaciones de titulares mineros con concesiones formales y con instrumentos de gestión ambiental aprobados que denuncian la invasión de sus concesiones por mineros inscritos en el REINFO.
En la información proporcionada por esta entidad mediante el procedimiento de acceso a la información pública[10], se advierte que en setiembre y diciembre del 2020 se denunció en Huancavelica, el ingreso de mineros informales en la zona de concesiones donde se ejecutaba el Plan de Cierre de una unidad minera por personas inscritas en el REINFO.
En el año 2021 también en Huancavelica se denunció la afectación a los componentes de los Pasivos Ambientales Mineros por presuntas actividades de minería informal. En el mismo año se reportaron casos de invasiones a concesiones mineras formales en los departamentos de Ancash, Apurímac y Arequipa.
En mayo de este año 2022 se denunció la invasión en otra unidad minera en Arequipa también por presuntos mineros informales[11].
Al respecto, es de precisar que, las actividades de minería en proceso de formalización que invaden concesiones formales no se realizan considerando medidas de manejo previstas en instrumentos de gestión ambiental.
Adicionalmente, en determinados casos como las unidades mineras en cierre, estas actividades pueden implicar la reapertura de componentes o el impedir el cumplimiento de las obligaciones por parte de los titulares mineros que optan por denunciar las invasiones ante el fiscalizador ambiental. En ese supuesto, se dificulta que dicha autoridad pueda ordenar medidas de mitigación sobre la zona.
La situación descrita pone en riesgo el ambiente y en determinados casos, a la salud de la población aledaña que podría sufrir los impactos de las actividades como externalidad negativa.
En dicho contexto, considerando la existencia de requisitos para la permanencia en el REINFO y los casos que se vienen denunciando con sus respectivas consecuencias, surge la pregunta de cuáles son las acciones que pueden adoptar nuestras autoridades.
Sobre el particular, el Decreto Supremo N° 001-2020-EM, que estableció disposiciones para el acceso y permanencia en el REINFO, establece un procedimiento de oposición a la inscripción de un tercero legitimado, cuando las actividades en proceso de formalización se realizan dentro de áreas otorgadas para actividad minera formal o donde haya instrumentos de gestión ambiental aprobados.
El tercero legitimado para dar inicio al procedimiento de oposición puede ser el titular de un proyecto minero, un minero formalizado o un minero inscrito en el REINFO. El plazo para iniciar este proceso es de 30 días hábiles contados desde la inscripción y la DGFM tiene un plazo de 30 días para resolver. Una vez emitido el acto administrativo que revoca la inscripción en el REINFO, se debe comunicar al Ministerio Público y la Policía Nacional del Perú para que actúen conforme a sus competencias para el desarrollo de minería ilegal[12].
Este procedimiento de oposición que, tiene un plazo para poder iniciarse, no es la única herramienta aplicable ante el incumplimiento de los requisitos de permanencia en el REINFO, el referido decreto supremo también prevé que la DGFM puede actuar de oficio, revocando las inscripciones que no cumplan con las condiciones de acceso establecidas en dicha norma, el Decreto Legislativo N° 1005 y el Decreto Legislativo N° 1293, entre ellos, no realizar actividades en áreas restringidas para la actividad minera como las previamente autorizadas a otros titulares formales o áreas que cuentan con instrumento de gestión ambiental aprobado. Estas decisiones puedan ser impugnadas ante el Consejo de Minería[13].
De acuerdo al decreto supremo se pueden revocar las inscripciones en el REINFO ante la constatación del mencionado supuesto, para ello no es requisito realizar acciones de verificación y/o fiscalización en campo a diferencia de otros casos que exige la norma, sino que la DGFM puede proceder de oficio. Esta verificación se puede realizar, por ejemplo, a través del cruce de información entre las áreas declaradas en el REINFO y las áreas otorgadas que figuran en el catastro minero[14].
Asimismo, las direcciones regionales o quien a sus veces se encuentran habilitadas para solicitar la exclusión del REINFO, comunicándole los hechos a la DGFM[15], cuando de las acciones en campo se verifiquen actividades comprendidas entre las prohibiciones del marco del Decreto Legislativo N° 1100, que regula las acciones de interdicción contra la minería ilegal[16].
Lo anterior evidencia la importancia de la evaluación de las condiciones para la permanencia en el REINFO por parte de las autoridades involucradas, en especial de la DGFM del MINEM como administrador del registro. Dicha actuación debería ser célere para evitar que, las situaciones descritas y sus efectos continúen replicándose en otras zonas bajo el amparo del proceso de formalización minera integral, con las consecuencias ya mencionadas.
- Conclusiones
El proceso de formalización minera en nuestro país pese a sus buenas intenciones no viene dando los resultados esperados a la fecha, por el contrario, este ha sido mal utilizado por algunas personas para encubrir actividades que en el fondo no cumplen con las condiciones que la misma normativa exige. Así, se han denunciado casos de invasión de concesiones formales y áreas en proceso de cierre de minas por personas inscritas en el REINFO con el consiguiente riesgo de afectación al normal desarrollo de las actividades formales, el medioambiente y la salud de la población cercana.
Frente a ello, resulta importante que las autoridades competentes actúen de manera célere frente a las denuncias, efectuando la verificación de los requisitos de permanencia en el REINFO a fin de evitar que bajo un contexto de tolerancia estos casos con sus mencionados riesgos se repliquen a futuro en otras zonas del país. Más aún cuando se evidencia que el proceso de formalización minera lejos de concluir continúa siendo prorrogado, habilitando nuevos plazos para la inscripción en el registro o para el cumplimiento de las condiciones para ser considerados como parte de las actividades formales.
Lo señalado hasta aquí solo constituye el primer paso para sincerar la situación de muchas personas inscritas en el REINFO como parte del proceso de formalización minera en nuestro país, pero no es la solución definitiva al problema. El siguiente paso se refiere al avance de las acciones en la lucha contra la minería ilegal, la cual hasta la fecha continúa siendo un reto para el Estado peruano, considerando el avance de las últimas cifras de deforestación en regiones como Madre de Dios a consecuencia de dichas actividades[17] y las críticas realizadas a la eficacia de las acciones de interdicción.
En ese sentido, la situación de las personas que realizan actividades de minería informal e ilegal, así como las acciones que corresponden a las autoridades involucradas debe ser abordada de manera integral en la Política Nacional Multisectorial que debe expedir próximamente el Estado peruano, al tratarse de un problema complejo con situaciones íntimamente vinculadas[18].
Fuentes:
[1] Instituto Peruano de Economía. Ver: https://www.ipe.org.pe/portal/programa-de-formalizacion-de-la-mineria-ilegal-no-funciona/
[2] Artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1293.
[3] Artículo 1 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM.
[4] Una vez cumplidos los requisitos señalados en el Decreto Legislativo N° 1293, se podía emitir la resolución de autorización de inicio/reinicio de actividades de exportación y/o beneficio culminando el proceso de formalización minera.
[5] Artículos 3 y 4 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM.
[6] Artículo 9 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM.
[7] Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31007.
[8] Artículos 2 y 3 del Decreto Supremo N° 001-2020-EM.
[9] Defensoría del Pueblo. Oficio N° 0331-2021-DP. Ver: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2021/12/38.-Oficio-N-0331-2021-DP-a-PCM-Ampliacio%CC%81n-formalizacio%CC%81n-firmado.pdf
[10] Solicitud de acceso a la información pública respondida mediante Carta N° 00686-2022-OEFA/RAI.
[11] Diario El Búho. Ver: https://elbuho.pe/2022/05/arequipa-mineros-informales-invaden-concesion-minera-en-condesuyos/
[12] Artículo 6 del Decreto Supremo N° 001-2020-EM.
[13] Artículo 5 del Decreto Supremo N° 001-2020-EM.
[14] Artículo 8 del Decreto Supremo N° 001-2020-EM.
[15] Artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1100.
[16] Numeral 8.3 del Decreto Supremo N° 001-2020-EM en concordancia con el art. 13.8 del Decreto Supremo N° 018-2017-EM.
[17] Mongabay Ver: https://es.mongabay.com/2022/05/aumenta-deforestacion-por-mineria-ilegal-en-peru/
[18] De acuerdo a la Resolución Ministerial N° 119-2022-MINEM/DM se prorrogó el plazo de vigencia del Grupo de Trabajo Multisectorial encargado de la formulación de la Política Nacional Multisectorial de Pequeña Minería y Minería Artesanal hasta el 30 de junio del 2022.
