Por Amerson Edward Mendoza Morales,
es abogado por la Universidad de San Martín de Porres y egresado de la Maestría en Derecho de los Negocios por la misma universidad. Cuenta con especialización en Gestión de Recursos Humanos y Servicio Civil, Derecho Laboral y Derecho Administrativo. Tiene experiencia en el sector público y privado, con una trayectoria especializada en la gestión de recursos humanos y el servicio civil en el Estado.
1. Introducción
El régimen especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), regulado por el Decreto Legislativo N° 1057, ha sido objeto de sucesivas reformas que han buscado acercar su nivel de protección al de los demás regímenes del empleo público. La más reciente de ellas, introducida por la Ley N° 32563, modificó, entre otros, el artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1057, incorporando una regla de aplicación supletoria de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, “en lo que favorezca al trabajador”.
Esta regla plantea una cuestión central: ¿Qué alcance debe atribuirse a la aplicación supletoria de la Ley N° 30057 cuando esta resulte favorable al trabajador sujeto al régimen CAS? La respuesta exige determinar no solo qué materias pueden ser objeto de aplicación supletoria, sino también bajo qué condiciones dicha aplicación resulta compatible con la regulación específica del Decreto Legislativo N° 1057 y con la naturaleza propia de este régimen. El presente artículo propone algunos criterios para abordar esta cuestión, sin pretender agotar sus posibles implicancias.
2. La cláusula de supletoriedad favorable: naturaleza jurídica
La nueva redacción del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1057 combina dos aspectos normativos distintos que conviene no confundir. La primera es la supletoriedad propiamente dicha: la posibilidad de acudir a la Ley N° 30057 cuando el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento presenten un vacío o una insuficiencia regulatoria respecto de una materia determinada. La segunda es el criterio de favorabilidad: la exigencia de que la disposición de la Ley N° 30057 que se pretenda aplicar resulte objetivamente favorable para el servidor CAS.
Esta estructura se asemeja más a lo que la doctrina denomina un principio de envío o remisión normativa expresa —una norma que no regula un supuesto y remite a otra que sí lo hace— que a una aplicación del principio de la norma más favorable propio del Derecho al Trabajo, mediante el cual el operador jurídico elige entre dos normas potencialmente aplicables a un mismo supuesto de hecho. La diferencia no es meramente terminológica: mientras el principio de envío presupone identificar primero un vacío normativo concreto, la aplicación de la norma más favorable al trabajador presupone la coexistencia de dos regulaciones ya aplicables. Confundir ambas figuras puede llevar a interpretar de manera amplia el artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1057, como si esta habilitara la comparación y selección libre de beneficios entre el régimen CAS y el Servicio Civil en cualquier materia, lo cual no se desprende de su redacción.
De ello se desprende un primer criterio para analizar la aplicación de esta regla: en cada caso, será necesario (i) verificar si el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento regulan la materia; (ii) identificar la disposición concreta de la Ley N° 30057 que podría resultar aplicable para suplir el vacío existente; (iii) evaluar su compatibilidad con la naturaleza especial del régimen CAS; y (iv) determinar si su aplicación resulta objetivamente favorable para el trabajador. Todo ello sin que la aplicación supletoria implique la incorporación del servidor al régimen del Servicio Civil ni la extensión automática de las instituciones que lo regulan.
3. Fundamento constitucional y distinción con otras figuras del principio protector
El artículo 26, inciso 3, de la Constitución Política del Perú consagra la interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, conocida como el principio in dubio pro operario. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 0008-2005-PI/TC, estableció que su aplicación exige la concurrencia de cuatro condiciones: la existencia de una norma jurídica que admita varios sentidos posibles; que la duda sea insalvable mediante los métodos de interpretación jurídica válidos; que se adopte el sentido más favorable al trabajador; y que el operador jurídico no integre ni cree contenido normativo nuevo bajo el pretexto de favorecer al trabajador (Tribunal Constitucional, 2005).
Es importante precisar que el in dubio pro operario es solo una de las manifestaciones del principio protector del derecho del trabajo. La doctrina laboral distingue, además, la norma más favorable —que opera cuando existen dos o más normas potencialmente aplicables a un mismo supuesto y se elige la que otorga mayor protección— y la condición más beneficiosa —que protege una ventaja concreta ya incorporada a la situación jurídica del trabajador frente a una modificación posterior de carácter regresivo—. A diferencia del in dubio pro operario, estas dos últimas figuras no cuentan con reconocimiento constitucional expreso en el artículo 26, sino que se construyen a partir del carácter protector del derecho del trabajo y de la especial protección que la Constitución otorga al trabajo en su artículo 23.
La cláusula de supletoriedad favorable introducida por la Ley N° 32563 no encaja de manera exacta en ninguna de estas tres categorías. No se trata de in dubio pro operario, porque no resuelve una duda interpretativa sobre una norma existente, sino que remite a otra norma para cubrir un vacío. Tampoco es, en sentido estricto, la norma más favorable al trabajador, porque no existen dos normas en conflicto aplicables al mismo supuesto, sino una norma principal —el Decreto Legislativo N° 1057— y una norma de aplicación subsidiaria —la Ley N° 30057— que solo opera ante la ausencia de regulación de la primera. Se trata, más bien, de una cláusula de integración normativa de carácter específico, cuya interpretación debe partir de sus propios términos antes que de una traslación automática de las categorías del derecho laboral general.
4. Un antecedente de convergencia frustrada: la Ley N° 31131
La pregunta sobre cuánto puede acercarse el régimen CAS a los regímenes generales del empleo público no es nueva. La Ley N° 31131, publicada en marzo de 2021, pretendió incorporar a los servidores CAS que realizaban labores permanentes a los regímenes de los Decretos Legislativos N° 728 o N° 276, según correspondiera a cada entidad. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 00013-2021-PI/TC, declaró inconstitucionales los artículos que ordenaban dicha incorporación, por considerar que ello interfería con las competencias del Poder Ejecutivo en la conducción del sistema de gestión de recursos humanos, afectaba el principio de mérito y profundizaba la dispersión normativa que la reforma del Servicio Civil busca precisamente superar (Tribunal Constitucional, 2021).
Este antecedente resulta especialmente relevante para interpretar la cláusula de la Ley N° 32563. El Tribunal Constitucional no rechazó la idea de acercar la protección del personal CAS a la de otros regímenes; rechazó específicamente el mecanismo de incorporación forzosa a regímenes preexistentes como el Decreto Legislativo N° 728 o el Decreto Legislativo N° 276, por consideraciones de técnica normativa, sostenibilidad presupuestaria y coherencia con el diseño del Servicio Civil. En cambio, sí permaneció vigente la modificación que estableció la indeterminación del contrato CAS como regla general para labores permanentes, así como la exigencia de causa justificada para su terminación unilateral.
La lección que se extrae de este antecedente es doble. Primero, que el Tribunal Constitucional identifica en la Ley N° 30057 —y no en los regímenes del D.L. 276 o D.L.728— el instrumento llamado a ordenar el empleo público. Esto brinda un sustento adicional a que la remisión supletoria incorporada al artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1057 por la Ley N° 32563 se dirija específicamente a la Ley del Servicio Civil. Segundo, que cualquier acercamiento entre regímenes que suponga una transformación estructural —y no una mera integración puntual de vacíos— enfrenta un límite constitucional claro, vinculado a la meritocracia, la organización del servicio civil y el equilibrio presupuestario.
5. La aplicación transversal en materia disciplinaria
El fundamento normativo para la aplicación transversal del régimen disciplinario y del procedimiento administrativo disciplinario (PAD) previsto en la Ley N° 30057 se encuentra en el literal a) de la Novena Disposición Complementaria Final de dicha ley. Esta disposición establece que las normas contenidas en el Título V, referido al Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, son de aplicación inmediata una vez que entren en vigencia las normas reglamentarias correspondientes.
Posteriormente, con la publicación del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, se estableció, en su Tercera Disposición Complementaria Final, que SERVIR puede aprobar normas aclaratorias y de desarrollo de dicho Reglamento. En ese marco, se aprobó la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC, denominada “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057”, cuyo numeral 4 establece que sus disposiciones son aplicables a los servidores y exservidores de los regímenes regulados por los Decretos Legislativos N° 276, 728 y 1057, así como por la Ley N° 30057, con las exclusiones previstas en el artículo 90 del Reglamento.
Este antecedente permite distinguir entre dos situaciones distintas: una aplicación transversal de la Ley N° 30057 sustentada en una habilitación normativa específica y una aplicación supletoria destinada a cubrir un vacío de regulación. Por tanto, su aplicación no deriva de una regla general de supletoriedad, sino de una disposición que expresamente extiende sus efectos a distintos regímenes laborales.
La cuestión que plantea la nueva cláusula de supletoriedad favorable es distinta: determinar si, ante un vacío en la regulación del régimen CAS, puede acudirse directamente a una disposición de la Ley N° 30057 para suplirlo. En este caso, la propia cláusula del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1057 constituye el punto de partida para evaluar dicha aplicación, sin que sea necesario que exista una disposición específica para cada materia.
6. Las acciones de desplazamiento del personal CAS
A diferencia de la materia disciplinaria, en la que existe una habilitación normativa específica para la aplicación transversal de determinadas disposiciones de la Ley N° 30057, las acciones de desplazamiento del personal CAS cuentan con una regulación propia en el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento. Esta diferencia resulta relevante para determinar el alcance de la nueva cláusula de supletoriedad favorable.
En ese sentido, el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento regulan expresamente las acciones de desplazamiento aplicables al personal sujeto a este régimen. Por ello, cuando una determinada acción se encuentra regulada por estas normas, no existe un vacío que permita acudir supletoriamente a la Ley N° 30057. La existencia de una regulación específica constituye, en estos casos, el primer límite para la aplicación supletoria.
En el desarrollo de consultas relacionadas con estas acciones de desplazamiento, SERVIR se ha pronunciado sobre su aplicación. Así, en el Informe Técnico N° 219-2016-SERVIR/GPGSC, al analizar la encargatura y la designación temporal en el régimen CAS, señaló que el encargo de funciones constituye una figura propia del régimen de la carrera administrativa y que no se encuentra contemplada en el régimen CAS. Asimismo, precisó que el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento regulan las acciones de desplazamiento aplicables a este régimen, entre ellas la suplencia, la designación, la rotación y la comisión de servicios (SERVIR, 2016).
Esta posición fue posteriormente ratificada por el Informe Técnico N° 000445-2021-SERVIR-GPGSC, emitido a propósito de una consulta sobre la posibilidad de designar temporalmente a un servidor CAS en un puesto correspondiente a los regímenes de los Decretos Legislativos N° 276 o 728. En dicho informe, SERVIR reiteró que las acciones de desplazamiento del personal CAS deben analizarse conforme a la regulación propia de este régimen y precisó las condiciones aplicables a la designación temporal en puestos sujetos a otros regímenes (SERVIR, 2021).
Ambos informes son anteriores a la Ley N° 32563 y, por tanto, no se pronuncian directamente sobre la nueva regla de supletoriedad favorable. No obstante, expresan una línea interpretativa constante: la autonomía normativa del régimen CAS no se disuelve por la coexistencia con otros regímenes dentro de una misma entidad, y las figuras de gestión de personal deben analizarse dentro del marco propio del Decreto Legislativo N° 1057, salvo habilitación normativa expresa en sentido contrario. La nueva regla de supletoriedad no debería utilizarse, por tanto, para sustituir una regulación expresa del régimen CAS por otra prevista para el régimen del Servicio Civil, cuando no exista un vacío normativo que justifique dicha aplicación.
7. Hacia una metodología de aplicación
De lo expuesto puede extraerse una propuesta metodológica para la aplicación de la cláusula de supletoriedad favorable, que sintetiza los criterios desarrollados en las secciones anteriores:
En primer lugar, corresponde verificar si el Decreto Legislativo N° 1057 y su Reglamento regulan expresamente la materia en cuestión. Si existe regulación especial, esta debe aplicarse con preferencia, en atención al principio de especialidad que ha caracterizado tradicionalmente al régimen CAS.
En segundo lugar, ante un vacío o una insuficiencia regulatoria, corresponde identificar la disposición concreta de la Ley N° 30057 —no la norma en abstracto— que podría suplir dicho vacío, evitando remisiones genéricas a «la Ley del Servicio Civil» sin precisión normativa.
En tercer lugar, debe evaluarse la compatibilidad de dicha disposición con la naturaleza especial del régimen CAS, considerando su estructura contractual, su ámbito de acceso, su regulación correspondiente a lo remunerativo y la ausencia de una carrera administrativa propia.
En cuarto lugar, corresponde determinar si la aplicación de la disposición identificada resulta objetivamente favorable para el trabajador CAS, evaluando el conjunto de sus consecuencias jurídicas y no únicamente el beneficio aislado que se pretende reconocer.
Finalmente, debe descartarse expresamente que la aplicación supletoria de una disposición puntual implique la incorporación del servidor al régimen del Servicio Civil, la conversión de su vínculo contractual o la extensión automática de instituciones que exigen, por su propia naturaleza, la pertenencia a dicho régimen.
8. Conclusiones
La incorporación de una cláusula de supletoriedad favorable al artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1057 constituye un desarrollo normativo significativo, cuya correcta interpretación exige distinguirla de otras figuras del principio protector del derecho del trabajo con las que suele confundirse. No se trata de una aplicación general del principio de la norma más favorable, sino de una remisión normativa específica, condicionada a la existencia de un vacío regulatorio y a la favorabilidad objetiva de la disposición que se pretenda aplicar.
El desarrollo institucional de SERVIR ofrece, además, dos referentes de signo distinto que deberían orientar la aplicación de esta cláusula. En materia disciplinaria, existe ya una doctrina consolidada que permite la aplicación transversal de reglas procedimentales de la Ley N° 30057 sin incorporación de régimen. En materia de gestión y desplazamiento de personal, en cambio, prevalece una defensa constante de la autonomía normativa del CAS frente a figuras propias de la carrera administrativa. Cualquier interpretación de la nueva cláusula debería reconocer esta asimetría, evitando tanto una lectura restrictiva que la vacíe de contenido operativo como una lectura expansiva que, sin base normativa suficiente, termine por diluir la especialidad del régimen CAS.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Congreso de la República del Perú. (2021, 9 de marzo). Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público. Diario Oficial El Peruano.
Congreso de la República del Perú. (2026, 23 de marzo). Ley N° 32563, Ley que regula los derechos y obligaciones de los servidores sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057. Diario Oficial El Peruano.
Poder Ejecutivo del Perú. (2008, 28 de junio). Decreto Legislativo N° 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios. Diario Oficial El Peruano.
Congreso de la República del Perú. (2013, 3 de julio). Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil. Diario Oficial El Peruano.
Autoridad Nacional del Servicio Civil [SERVIR]. (2016). Informe Técnico N° 219-2016-SERVIR/GPGSC. Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil.
Autoridad Nacional del Servicio Civil [SERVIR]. (2021). Informe Técnico N° 000445-2021-SERVIR-GPGSC. Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil.
Tribunal Constitucional del Perú. (2005). Sentencia recaída en el Expediente N° 0008-2005-PI/TC.
Tribunal Constitucional del Perú. (2021). Sentencia recaída en el Expediente N° 00013-2021-PI/TC.
