Por Raúl Olarte Cámere,
abogado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Jefe Legal en Rimac Seguros y Reaseguros,
y Jimena Escudero Levano,
abogada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Segunda especialidad en Derecho de Protección al Consumidor. Analista Legal en Rimac Seguros y Reaseguros.
1. Punto de partida.
Las asociaciones de consumidores constituyen una de las piezas más interesantes del modelo peruano de protección al consumidor. El propio Código de Protección y Defensa del Consumidor las presenta como organizaciones cuya finalidad es proteger, defender, informar y representar a los consumidores, pudiendo interponer denuncias ante las autoridades competentes tanto en representación de sus asociados como en defensa de intereses colectivos o difusos.
Su participación responde a una lógica sencilla: no todas las infracciones de consumo llegan a ser denunciadas por consumidores individuales. En muchos casos, el costo de presentar dicha denuncia puede resultar superior al perjuicio sufrido o simplemente no existir un afectado claramente identificable, a pesar de que la conducta tenga la capacidad de impactar a los consumidores. Por ello, el ordenamiento les reconoce legitimidad para actuar bajo la defensa de esos intereses.
Pero existe una característica del modelo que ha sido objeto de debate. Dichas asociaciones pueden acceder a un porcentaje de las multas impuestas en procedimientos promovidos por ellas, porcentaje que puede alcanzar hasta el 50% de la sanción. La existencia de este mecanismo puede justificarse como una herramienta para financiar actividades de investigación, educación y defensa de los consumidores. Después de todo, si las asociaciones cumplen una función complementaria a la actividad fiscalizadora del Estado, parece razonable que el ordenamiento establezca instrumentos que permitan sostener económicamente dicha labor.
No obstante, algunos pronunciamientos del INDECOPI relativos a los efectos del allanamiento en procedimientos promovidos por asociaciones de consumidores han abierto un debate que va más allá de una discusión estrictamente procesal. Obligan a preguntarse si la interpretación que viene adoptándose está preservando el equilibrio originalmente previsto por el Código. Esta reflexión adquiere especial importancia en el contexto del Libro de Reclamaciones Virtual pues muchas de las infracciones denunciadas presentan una baja complejidad de detección.
En ese escenario, la interacción entre el régimen de participación en multas, la interpretación del allanamiento y las características de estas infracciones plantea una pregunta legítima: ¿los incentivos creados por el sistema siguen respondiendo a la finalidad concebida por el legislador o están comenzando a producir resultados distintos a los que originalmente se buscaban alcanzar?
2. La finalidad del allanamiento.
El allanamiento ha sido tradicionalmente concebido como una herramienta de eficiencia procedimental dentro del sistema de protección al consumidor. La premisa es que, si el proveedor reconoce oportunamente una infracción o acepta las pretensiones formuladas en su contra, resulta razonable que el ordenamiento jurídico incentive dicha conducta mediante determinadas consecuencias favorables previstas en el artículo 112 del Código.
Artículo 112.- Criterios de graduación de las sanciones administrativas.
[…]
Se consideran circunstancias atenuantes especiales, las siguientes:
[…]
3. En los procedimientos de oficio promovidos por denuncia de parte, cuando el proveedor reconoce las imputaciones o se allana a las pretensiones del consumidor al ser notificado con la resolución que inicia el procedimiento, se da por concluido el procedimiento con la resolución de determinación de responsabilidad del proveedor y la imposición de la medida correctiva correspondiente. Podrá imponerse como sanción una amonestación si el proveedor realiza el allanamiento o reconocimiento con la presentación de los descargos; caso contrario, la sanción a imponer será pecuniaria. […]
La lógica detrás de este diseño es sencilla: si el objetivo principal del sistema es corregir conductas y proteger consumidores, tiene sentido incentivar que los proveedores reconozcan rápidamente incumplimientos que son evidentes o que ya han sido subsanados. Del mismo modo, esta práctica permite reducir la carga administrativa ya que el procedimiento concluiría de forma prematura.
Sin embargo, el escenario cambió abruptamente a partir del criterio desarrollado por la Sala Especializada en Protección al Consumidor mediante la Resolución N.º 3227-2023/SPC-INDECOPI (2023). En dicha resolución se sostuvo que el allanamiento no debía ser considerado como atenuante en denuncias promovidas por asociaciones de consumidores. El argumento es que, cuando las asociaciones actúan en defensa de intereses colectivos o difusos, no existe una pretensión individual del consumidor a la cual el proveedor pueda allanarse en los términos previstos por el artículo 112 del Código, por lo que no estaría actuando bajo la figura “de parte” establecida en el artículo 29 de la Directiva 001-2021-COD-INDECOPI.
“Artículo 29.- Alcances del allanamiento o reconocimiento
[…]
a) La figura del allanamiento y reconocimiento se aplicará a los procedimientos por iniciativa de parte, de conformidad con lo dispuesto en el Código”
Bajo esa lectura, el allanamiento perdería gran parte de los efectos que tradicionalmente había producido en procedimientos promovidos por consumidores individuales.
No obstante, esta interpretación comenzó a ser cuestionada; precisamente, la Resolución Final N.º 1152-2026/CC2 (2026) desarrolló una posición distinta. La Comisión sostuvo que los procedimientos de protección al consumidor son procedimientos sancionadores iniciados de parte, incluso cuando son promovidos por denuncias de asociaciones de consumidores; asimismo, enfatizó que estas asociaciones no intervienen para defender un derecho propio, sino los derechos de los consumidores. Bajo esa premisa, concluyó que no existe impedimento para que el allanamiento despliegue los efectos previstos en el artículo 112 del Código, incluso cuando la denuncia es formulada en defensa de intereses colectivos o difusos.
Incluso dentro de la propia Sala el debate dista de encontrarse cerrado. En resoluciones recientes se han emitido votos en discordia que cuestionan expresamente la interpretación según la cual los beneficios previstos en el artículo 112 del Código no resultan aplicables cuando la denuncia es promovida por una asociación de consumidores. La posición discrepante sostiene que el texto legal no distingue entre denuncias presentadas por consumidores individuales y aquellas formuladas por asociaciones, por lo que no correspondería introducir una limitación que la propia norma no contempla.
Así, en la Resolución N.º 0030-2026/SPC-INDECOPI (2026), la vocal Claudia Antoinette Mansen Arrieta sostuvo que el artículo 112 contiene una fórmula amplia referida a los «procedimientos de oficio promovidos por denuncia de parte», expresión que comprendería tanto las denuncias individuales como aquellas promovidas por asociaciones en defensa de intereses colectivos o difusos. Un razonamiento similar fue reiterado posteriormente en la Resolución N.º 1956-2026/SPC-INDECOPI (2026), donde el mismo voto en discordia sostuvo que el allanamiento debía producir plenamente sus efectos respecto de una denuncia promovida por una asociación de consumidores, incluyendo la posibilidad de imponer una amonestación en lugar de una multa y la exoneración de costos correspondientes.
A pesar de estas posiciones contrarias, el criterio vigente de la Sala, recogido en la Resolución N.º 3227-2023/SPC-INDECOPI, permite sostener que, por ahora, el allanamiento no despliega sus efectos cuando la denuncia es promovida por una asociación de consumidores. Esta conclusión no es menor pues la posibilidad de que el procedimiento concluya con una sanción pecuniaria aumenta significativamente. Y, en un sistema que permite asignar a dichas asociaciones un porcentaje de las multas efectivamente impuestas, esa diferencia adquiere una relevancia práctica evidente.
Restringir los efectos del allanamiento reduce los incentivos para reconocer infracciones y corregir rápidamente las conductas observadas. Si el resultado económico será prácticamente el mismo independientemente de la estrategia procesal adoptada, el proveedor tendrá mayores incentivos para litigar, cuestionar y agotar las distintas instancias del procedimiento, aumentando la carga procesal de un sistema ya saturado.
Finalmente, existe un aspecto adicional que merece reflexión. El propio artículo 112 del Código establece que cuando el allanamiento recae sobre controversias vinculadas a discriminación, actos contrarios a la vida y la salud o sustancias peligrosas, la sanción necesariamente debe ser pecuniaria, aun cuando exista allanamiento. En esos supuestos, el allanamiento funciona únicamente como circunstancia atenuante.
“Artículo 112.- Criterios de graduación de las sanciones administrativas.
[…]
En aquellos casos en que el allanamiento o reconocimiento verse sobre controversias referidas a actos de discriminación, actos contrarios a la vida y a la salud y sustancias peligrosas, se considera como un atenuante pero la sanción a imponer será pecuniaria.”
La razón es evidente, se trata de bienes jurídicos especialmente sensibles. Por ello, cabe preguntarse si tiene sentido extender un tratamiento procesal semejante a infracciones formales que, en muchos casos, pueden ser detectadas mediante una puntual revisión de una página web.
Consideramos que no.
El debate sobre el allanamiento no debería analizarse únicamente desde la óptica de la sanción. También debería evaluarse desde la perspectiva de los comportamientos que el propio sistema está promoviendo.
3. El incentivo perverso y el Libro de Reclamaciones.
No todas las infracciones en materia de protección al consumidor presentan el mismo nivel de complejidad para ser identificadas, acreditadas y sancionadas. Existen conductas cuya detección exige una investigación prolongada, la reconstrucción de relaciones contractuales complejas o la participación de consumidores individualmente afectados. Es el caso de numerosas controversias vinculadas al deber de idoneidad, coberturas de seguros, servicios financieros o interpretación de cláusulas abusivas. En estos supuestos, la obtención de evidencia suele demandar una inversión de tiempo y recursos.
Sin embargo, existe otro grupo de infracciones que pueden ser verificadas mediante una simple observación externa. Es precisamente en esta categoría donde se ubican varias de las controversias relacionadas con el Libro de Reclamaciones Virtual. Para identificar una posible infracción no es necesario contratar un producto ni experimentar personalmente un perjuicio. A veces solo basta con revisar el sitio web, ingresar al formulario de reclamaciones, analizar los campos requeridos y verificar si el flujo cumple con las exigencias regulatorias.
En este contexto, la combinación de infracciones de rápida detección, beneficios económicos asociados a las multas y una creciente incertidumbre sobre los efectos del allanamiento genera un escenario especialmente sensible. El riesgo es que determinadas controversias sean priorizadas no por su impacto en los consumidores, sino por su facilidad probatoria y su mayor probabilidad de concluir con una sanción pecuniaria.
Analizados de forma aislada, ninguno de estos elementos resulta necesariamente problemático. El inconveniente aparece cuando operan de manera simultánea. En términos simples, una asociación podría detectar una infracción formal del Libro de Reclamaciones con una inversión relativamente reducida de tiempo y recursos. Posteriormente, el proveedor tendría menos incentivos para allanarse y corregir rápidamente la conducta debido a la incertidumbre existente sobre los efectos de dicha figura procesal. Como consecuencia, aumentaría la probabilidad de que el procedimiento continúe hasta una resolución que imponga una sanción pecuniaria, que terminaría parcialmente en las asociaciones de consumidores
Es precisamente en este punto donde surge el incentivo que merece ser analizado. No porque las asociaciones actúen necesariamente de mala fe. Tampoco porque las infracciones denunciadas no existan. El problema de los incentivos perversos rara vez depende de la intención de los participantes. Surge, más bien, cuando el propio diseño regulatorio premia determinadas conductas más que otras.
Es aquí donde aparece el llamado «efecto cobra». La historia contada por Horst Siebert narra que, durante la India colonial, las autoridades se enfrentaban a una ciudad infestada de cobras. Con la intención de erradicar el problema, ofrecieron una recompensa por cada serpiente muerta que los ciudadanos entregaran. La lógica parecía clara pues si se premiaba la eliminación de cobras, habría menos cobras. Durante un tiempo, la medida pareció funcionar. Sin embargo, las autoridades pronto descubrieron que algunas personas habían empezado a criar cobras para después matarlas y cobrar la recompensa. Cuando el gobierno advirtió el problema, decidió eliminar el incentivo. No obstante, ocurrió algo aún peor. Como las serpientes habían dejado de tener valor, quienes las criaban simplemente las liberaron. ¿El resultado? la ciudad terminó con más cobras de las que tenía antes de que la autoridad intentara solucionar el problema (Bibby, 2024).
La enseñanza detrás de esta historia es bastante simple. A veces, una medida diseñada para resolver un problema puede terminar generando incentivos que producen consecuencias distintas, e incluso contrarias, a las que originalmente se buscaban alcanzar. No porque las personas actúen al margen de las reglas, sino porque responden racionalmente a los incentivos que esas mismas reglas crean.
Esta preocupación no es meramente hipotética. En la Resolución Final N.º 1185-2026/CC2 (2026), la Comisión N.º 2 verificó que una sola asociación de consumidores había presentado aproximadamente 346 denuncias vinculadas al Libro de Reclamaciones Virtual entre 2023 y 2025 –cabe resaltar que, a la fecha hay inscritas 122 asociaciones en el Registro Oficial de Asociaciones de Consumidores a nivel nacional–. Este pronunciamiento destacó que la asociación solo se limitó a verificar si en la página web de los proveedores se consignaba el Libro de Reclamaciones y el aviso correspondiente, sin realizar mayor actuación que la exhibición de las imágenes al respecto. Asimismo, advirtió que los procedimientos iniciados sobre esta materia presentaban una marcada similitud en sus fundamentos y que existía un patrón recurrente de denuncias seguido de solicitudes de costos, llegando incluso a cuestionar si dicha dinámica terminaba desnaturalizando la finalidad del sistema de protección al consumidor.
“40. […] De esa manera puede evidenciarse que la referida Asociación busca obtener un beneficio que no se ve justificado por la complejidad de los temas objeto de su denuncia y la actuación jurídica en dichos procedimientos, desvirtuando de este modo la finalidad del sistema de protección al consumidor, el mismo que se rige bajo el principio de buena fe y tiene como objetivo principal la protección de los derechos de los consumidores.” (Resolución Final N.º 1185-2026/CC2, 2026).
Precisamente allí es donde aparece la preocupación que inspira el llamado “efecto cobra”: un sistema diseñado para fortalecer la defensa de los consumidores que premia la cooperación de las asociaciones de consumidores podría terminar incentivando la concentración de recursos en aquellas infracciones que resultan más fáciles de detectar, acreditar y monetizar, independientemente de la magnitud del interés protegido. Desde luego, ello no significa que las infracciones al Libro de Reclamaciones carezcan de importancia. La verdadera pregunta es si el esquema actual está generando un incentivo perverso que lleva a las asociaciones a priorizar aquellos incumplimientos que ofrecen mayores probabilidades de éxito, antes que aquellos que producen las afectaciones más relevantes para los consumidores.
4. Reflexión final.
La lógica detrás del “efecto cobra” es sencilla. Incluso las normas diseñadas con las mejores intenciones pueden producir resultados inesperados cuando los actores adaptan racionalmente su comportamiento a las reglas del sistema.
La experiencia demuestra que los incentivos rara vez producen efectos inmediatos o evidentes. Por el contrario, sus consecuencias suelen aparecer gradualmente, a medida que las personas y organizaciones se adaptan. Una regla puede ser jurídicamente impecable y, al mismo tiempo, generar resultados que nadie advirtió cuando fue diseñada.
En ese sentido, el debate actual no debería centrarse únicamente en si las asociaciones tienen derecho a participar en las multas o si el allanamiento debe producir determinados efectos. La discusión es más profunda. Todo debate jurídico debería preguntarse no solo qué busca una norma, sino qué conductas pueden incentivarse en la práctica.
Al final, la fortaleza de un sistema no se mide por la cantidad de denuncias que genera, ni por el monto de las multas que impone, sino por su capacidad para dirigir recursos y esfuerzos hacia aquello que realmente produce una mejor protección para los consumidores. Y esa es una pregunta que merece ser revisada constantemente, especialmente cuando las buenas intenciones empiezan a producir resultados que el legislador nunca imaginó.
Porque a veces la cura resulta más cara que la enfermedad.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
Bibby, M. (2024, 14 de junio). The cobra effect: When incentives fail. Historic UK. https://www.historic-uk.com/HistoryUK/HistoryofBritain/Cobra-Effect/
Directiva N.º 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva única que regula los procedimientos de protección al consumidor previstos en el Código de Protección y Defensa del Consumidor. (2021, 1 de mayo). Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). https://www.gob.pe/institucion/indecopi/normas-legales/1892501-001-2021-cod-indecopi
Directiva N.º 009-2013-DIR-COD-INDECOPI, Normas sobre registro, reconocimiento y participación de las asociaciones de consumidores en los procedimientos sobre defensa de los derechos de los consumidores. (2013, 15 de noviembre). Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI).
https://www.gob.pe/institucion/indecopi/normas-legales/2343001-283-2013-indecopi-cod
Ley N.º 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor. (2010, 2 de septiembre). Congreso de la República del Perú. Diario Oficial El Peruano. https://diariooficial.elperuano.pe/Normas/obtenerDocumento?idNorma=17
Resolución N.º 0030-2026/SPC-INDECOPI. (2026, 5 de enero). Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
Resolución N.º 3227-2023/SPC-INDECOPI. (2023, 22 de noviembre). Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual
Resolución N.º 1956-2026/SPC-INDECOPI. (2026, 25 de mayo). Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
Resolución Final N.º 1152-2026/CC2. (2026, 27 de marzo). Comisión de Protección al Consumidor N.º 2.
Resolución Final N.º 1185-2026/CC2. (2026, 7 de abril). Comisión de Protección al Consumidor N.º 2.
