Editorial escrito por Enfoque Derecho
1. Introducción
La construcción y puesta en funcionamiento del Terminal Portuario Multipropósito de Chancay, desarrollado por Cosco Shipping Ports Chancay Perú S. A., constituye, sin duda, una de las inversiones más significativas en materia de infraestructura logística del país. Su ubicación estratégica y conexión con las principales rutas comerciales hacia Asia le confieren una relevancia económica y comercial que trasciende los intereses particulares de la empresa operadora. No obstante, si bien el terminal es de titularidad privada, su naturaleza de infraestructura destinada al uso público plantea importantes interrogantes jurídicas respecto del alcance de las competencias del Estado en materia de regulación, fiscalización y supervisión de sus operaciones.
Dicha cuestión dio lugar a una controversia entre Cosco Shipping y el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRÁN), que manifestó su competencia para supervisar el terminal incluso antes de su inauguración, según los antecedentes recogidos por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima. Entre las actuaciones cuestionadas por la empresa figuran los oficios Nº 0177-2024-PD-OSITRAN, del 24 de abril de 2024, y Nº 0430-2024-PD-OSITRAN, del 28 de agosto de 2024, así como requerimientos emitidos durante 2025 sobre obligaciones aplicables a la infraestructura y la protección de los usuarios.[1]
Por su parte, Cosco Shipping sostuvo que estas actuaciones amenazaban sus derechos a la propiedad, la libertad de empresa y la seguridad jurídica, pues consideraba que OSITRÁN pretendía aplicar un régimen regulatorio incompatible con la titularidad privada del terminal y su habilitación sin contrato de concesión. Por ello, interpuso una demanda de amparo contra este organismo y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El 29 de enero de 2026, el Primer Juzgado Constitucional de Lima declaró fundada la demanda y ordenó al regulador abstenerse de ejercer determinadas facultades sobre las operaciones del puerto, con una excepción relativa a la regulación tarifaria.[2]
Sin embargo, el 17 de junio de 2026, la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima revocó esa decisión y declaró improcedente la demanda. En su fundamentación, la Sala consideró que no se había acreditado una amenaza cierta e inminente contra los derechos invocados y que la titularidad privada no excluía la calificación del terminal como infraestructura de uso público ni la de Cosco Shipping como entidad prestadora sujeta a la supervisión correspondiente.[3] Finalmente, Cosco Shipping anunció que acudiría al Tribunal Constitucional mediante un recurso de agravio constitucional y, a través de la Resolución N.º 16, la Sala Constitucional concedió el recurso y ordenó elevar el expediente al Tribunal Constitucional.
Ahora bien, es necesario distinguir este proceso de otra controversia judicial relacionada con el puerto. El 19 de junio del presente año, el Juzgado Civil de Chancay declaró infundada una demanda de amparo presentada por Cosco Shipping contra Indecopi, vinculada con actuaciones de la Dirección de Libre Competencia y con la evaluación de las condiciones de competencia en el mercado portuario. Entonces, aunque ambos procesos se relacionan con la intervención estatal en Chancay, tienen objetos distintos[4]. El proceso material del recurso de agravio constitucional discute el alcance de las competencias de OSITRÁN sobre la infraestructura de transporte de uso público, mientras que el proceso contra Indecopi se refiere a actuaciones de este en el ámbito de la libre competencia.
En ese sentido, el artículo se enmarca dentro de la controversia entre Cosco Shipping y OSITRÁN que, en el fondo, plantea una cuestión central para el ordenamiento jurídico peruano: ¿puede una empresa excluir su infraestructura portuaria de las competencias de OSITRÁN por el solo hecho de ser de propiedad privada, aun cuando se encuentre destinada al uso público.
Por lo expuesto, en el presente editorial, Enfoque Derecho sostiene que la titularidad privada del Terminal Portuario de Chancay no determina exclusión alguna de la supervisión de OSITRÁN. Si la infraestructura está destinada al uso público y reúne las condiciones previstas en la legislación sectorial, debe cumplir las obligaciones legalmente aplicables. Ahora, ello no supone admitir una intervención estatal ilimitada, sino exigir que el regulador actúe dentro de sus competencias y respete los derechos del operador.
2. La regulación estatal de la infraestructura privada de uso público
2.1. Sobre las funciones de OSITRÁN
La Ley Nº 26917 (Ley de Supervisión de la Inversión Privada en Infraestructura de Transporte de Uso Público) establece el marco institucional de OSITRÁN y le atribuye competencias vinculadas con la regulación, supervisión, fiscalización y sanción en el ámbito que la legislación determina. A su vez, la Ley Nº 27943 (Ley del Sistema Portuario Nacional) contempla el régimen aplicable a las infraestructuras portuarias y a los administradores que las explotan. Por lo que, ambas normas deben interpretarse conjuntamente para establecer si una infraestructura determinada se encuentra dentro del ámbito de actuación del organismo regulador.
El primer aspecto a tener en consideración es que la titularidad de una infraestructura y su destino al uso público son cuestiones jurídicamente distintas. De esta manera, la titularidad identifica a quien ostenta el derecho de propiedad, mientras que el destino al uso público se relaciona con el destino del bien y las condiciones en que se utiliza. Por ello, la naturaleza privada de un bien no determina automáticamente que todas las actividades desarrolladas sobre él se encuentren fuera de la regulación estatal.
La Segunda Sala Constitucional abordó precisamente esta cuestión al resolver el recurso de apelación en el proceso de amparo. Allí, sostuvo que las actuaciones cuestionadas se derivan del ejercicio de competencias legalmente atribuidas al regulador y que, al tratarse de un puerto de uso público, su titularidad privada no impedía considerar a Cosco Shipping una entidad prestadora sujeta a supervisión dada la condición de infraestructura de uso público del terminal[5]. En consecuencia, la Sala determinó que la pregunta jurídicamente relevante no es únicamente quién es propietario del Megapuerto de Chancay, sino si su condición y destino lo sitúan dentro del ámbito material de las competencias atribuidas a OSITRÁN.
Esta interpretación se relaciona con la evolución del régimen de los servicios públicos, pues en la actualidad, la doctrina explica que la participación privada en actividades de interés general no elimina la responsabilidad estatal de establecer el marco jurídico correspondiente. Tradicionalmente, la prestación de servicios públicos se vinculaba con actividades asumidas directamente por el Estado o reservadas a su titularidad, con la participación privada como una excepción. No obstante, la transformación de las funciones estatales y la incorporación de operadores privados han hecho necesario distinguir entre la titularidad de los bienes, la gestión de las actividades económicas y la responsabilidad pública de garantizar que se desarrollen conforme al ordenamiento.
En la misma línea, Danós Ordóñez (2008), al estudiar el régimen constitucional de los servicios públicos en el Perú, permite situar esta evolución dentro de la configuración de la economía social de mercado[6]. La participación privada en actividades de interés general no elimina la responsabilidad estatal de establecer el marco jurídico correspondiente. Por el contrario, obliga a precisar qué funciones conserva el Estado y bajo qué condiciones pueden ejercerse, sin confundir la prestación privada con una ausencia de regulación pública.
El Tribunal Constitucional también ha reconocido la relevancia de esta distinción. En la sentencia recaída en el Expediente N.º 0034-2004-PI/TC, correspondiente al caso Medio Pasaje, destacó la importancia de que el Estado garantice determinadas prestaciones de interés general y señaló que la intervención pública no depende necesariamente de que sea el propio Estado quien gestione el servicio[7]. Aunque este pronunciamiento no resuelve directamente el conflicto entre Cosco Shipping y Ositrán, sí proporciona un criterio constitucional útil para comprender por qué la gestión privada no excluye automáticamente la supervisión pública
2.2. Fundamentos y límites de la intervención estatal
En esencia, la regulación de infraestructura privada de uso público encuentra sustento en el artículo 58 de la Constitución que reconoce la libertad de iniciativa privada dentro de una economía social de mercado, mientras que el artículo 61 de esta atribuye al Estado el deber de facilitar y vigilar la libre competencia y combatir las prácticas que la restrinjan y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Así, estas disposiciones deben interpretarse conjuntamente donde la libertad de empresa es una garantía constitucional, pero su ejercicio coexiste con las responsabilidades estatales expresamente reconocidas.
Bajo este planteamiento, la regulación económica no niega necesariamente esa libertad, ya que puede establecer reglas comunes para los operadores y proteger a los usuarios cuando las condiciones del mercado limitan la competencia o sus alternativas. Sin embargo, la importancia de una infraestructura no justifica por sí sola cualquier intervención, en tanto que, las fallas de mercado deben evaluarse conforme a las condiciones concretas del sector, y las facultades de supervisión, fiscalización y regulación tarifaria deben analizarse de acuerdo con sus respectivos fundamentos legales.
Por su parte, OSITRÁN indicó que la regulación de tarifas no era el objeto central de la demanda y que existía coincidencia sobre la posibilidad de regularlas cuando se determine la ausencia de competencia, conforme al marco aplicable[8]. Por tanto, no sería correcto afirmar que el litigio se refiere indistintamente a todas las modalidades de intervención económica. El núcleo de la controversia consiste en determinar si la empresa puede excluir el ejercicio de las competencias de supervisión y fiscalización de Ositrán debido a la titularidad privada del terminal.
En consecuencia, la seguridad jurídica debe analizarse desde esta misma perspectiva donde es razonable exigir que las inversiones se desarrollen bajo reglas claras y que el Estado respete las garantías válidamente reconocidas. Sin embargo, la seguridad jurídica no implica un derecho a quedar exento de toda regulación que resulte aplicable a la actividad desarrollada. Para establecer si existe una vulneración, es necesario examinar las normas vigentes, los actos administrativos pertinentes y el contenido de los compromisos asumidos por las autoridades.
Por consiguiente, las relaciones contractuales vinculadas con la administración no eliminan necesariamente la presencia del Derecho público ni las potestades que el ordenamiento atribuye a las autoridades[9]. Esta idea no permite concluir, sin revisar los documentos correspondientes, que un determinado contrato de Cosco Shipping carece de garantías o efectos jurídicos. No obstante, sí permite afirmar que la existencia de una relación contractual o de una habilitación administrativa no constituye, por sí sola, una razón suficiente para excluir las competencias que la ley atribuye a un organismo regulador.
La intervención estatal, en suma, debe respetar un equilibrio entre la iniciativa privada y la protección del interés general. La regulación no puede ser arbitraria ni extenderse más allá de lo autorizado por la ley y, al mismo tiempo, la titularidad privada no puede utilizarse como argumento suficiente para impedir que el Estado ejerza las competencias que el ordenamiento le atribuye.
3. El Derecho de propiedad y sus límites en el ordenamiento
3.1. Contenido y facultades del derecho de propiedad
El artículo 70 de la Constitución reconoce la inviolabilidad de la propiedad y dispone que su ejercicio debe realizarse en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. Por su parte, el artículo 923 del Código Civil define la propiedad como el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, igualmente dentro de los límites legales y en armonía con el interés social. Estas facultades protegen al propietario, pero no le confieren un poder absoluto para desconocer las normas que regulan legítimamente el uso y la explotación de sus bienes.
Esta delimitación previa adquiere especial importancia cuando la propiedad se utiliza para desarrollar una actividad económica cuyos efectos trascienden la esfera individual del titular. Por ende, las facultades del propietario pueden coexistir con obligaciones destinadas a proteger a terceros, garantizar condiciones adecuadas de prestación y preservar el funcionamiento del mercado. Por ello, la existencia de regulación no equivale necesariamente a una privación del derecho de propiedad.
En el Expediente N.º 05614-2007-PA/TC, correspondiente al caso Aspillaga Anderson Hermanos S. A., el Tribunal Constitucional reconoció la propiedad como derecho fundamental y precisó que su ejercicio debe armonizarse con el bien común[10]. Asimismo, señaló que la función social de la propiedad exige atender tanto los intereses privados de su titular como los intereses colectivos vinculados con el uso y disfrute del bien.
Aplicado al Megapuerto de Chancay, el análisis exige determinar si las actuaciones de Ositrán constituyen una afectación ilegítima de las facultades de Cosco Shipping o si corresponden al ejercicio de competencias atribuidas por ley respecto de una infraestructura de uso público. Ello no significa que toda medida del regulador sea válida por perseguir un interés público. En sí, toda actuación administrativa debe contar con habilitación normativa, respetar los derechos fundamentales y, cuando corresponda, superar un examen de razonabilidad y proporcionalidad.
3.2. La función social de la propiedad y los límites establecidos por la ley
La función social de la propiedad permite comprender que este derecho no protege exclusivamente los intereses particulares de su titular. En consecuencia, pueden establecerse obligaciones legítimas sobre el uso de un bien cuando su destino o explotación compromete intereses de terceros o de la colectividad, siempre que exista fundamento jurídico para ello.
En el Expediente N.º 00008-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional explicó que la libertad y la propiedad deben entenderse dentro de un Estado social y democrático de derecho, en el que el individuo y la sociedad no son categorías aisladas ni necesariamente contrapuestas. Por lo que, la protección de la propiedad debe armonizarse con las exigencias constitucionales vinculadas con el bien común[11]
En el ámbito portuario, la explotación de infraestructura destinada al uso público trasciende los intereses particulares de su titular, debido a sus implicancias para los usuarios, las actividades comerciales y el sistema de transporte. Si bien dicha condición no altera la naturaleza privada de la propiedad, plantea la necesidad de determinar el alcance de las obligaciones de supervisión y fiscalización estatal aplicables a su explotación. En este contexto, la función social de la propiedad constituye un criterio fundamental para interpretar el ejercicio de este derecho y su relación con el interés público.
En consecuencia, Cosco Shipping puede exigir que el Estado respete la legalidad y las garantías que correspondan a su inversión, pero la titularidad privada no la exime automáticamente de las normas aplicables a la infraestructura de uso público. Si la legislación atribuye a Ositrán competencias sobre el terminal y las actuaciones concretas respetan los límites legales y constitucionales, su ejercicio resulta compatible con el derecho de propiedad. El Tribunal Constitucional deberá determinar, por tanto, si existe habilitación normativa suficiente y si la actuación del regulador se mantiene dentro de esos límites.
4. La controversia entre Cosco Shipping y Ositrán por la regulación del puerto de Chancay
4.1. Argumentos de Cosco Shipping en el proceso de amparo
Desde la posición de la empresa operadora, el Megapuerto de Chancay no debería encontrarse sujeto a las facultades de regulación, supervisión y fiscalización del Ositrán, en atención a la naturaleza privada de la infraestructura. Como fundamento de esta postura, la empresa sostiene que el proyecto fue financiado íntegramente con capital privado, sin recurrir a un contrato de concesión ni a subsidios estatales. En consecuencia, considera que dichas circunstancias determinan el régimen jurídico aplicable al terminal portuario y que, por tanto, no existiría una habilitación legal que justifique la intervención del organismo regulador.
Partiendo de este criterio, el 18 de julio del 2025, Cosco Shipping interpuso una acción de amparo contra Ositrán por la presunta afectación a sus derechos constitucionales de propiedad, libertad de empresa, seguridad jurídica y vulneración de principios constitucionales como el de no confiscatoriedad, razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad[12]. Como pretensión principal, la empresa solicitó que Ositrán, de manera directa o a través de sus dependencias u organismos técnicos adscritos, se abstenga de ejercer facultades regulatorias sobre las operaciones del terminal, salvo las excepciones de regulación tarifaria.
Asimismo, la empresa señala que, en el año 2017, la propia OSITRÁN, mediante informes institucionales, habría reconocido que los aspectos técnicos, operativos y de seguridad del puerto corresponden a la APN, y que su intervención se limitaba, en su caso, a la materia tarifaria y solo si el Indecopi determinaba de forma firme su propia falta de competencia. En este sentido, se afirma que OSITRÁN ya era consciente de la naturaleza privada de la obra y las limitaciones de su competencia. No obstante, la empresa reclama que desde el 2024, año en que el terminal dio inicio a las operaciones, la reguladora modificó su posición institucional mediante declaraciones públicas en las que cuestiona el uso exclusivo del puerto y afirma ejercer competencias regulatorias sobre cualquier infraestructura de uso público independientemente de la titularidad.
Por ello, para la empresa Cosco Shipping, la amenaza a sus derechos se concretó cuando mediante oficios y requerimientos escritos, OSITRÁN exigió a la empresa requerimientos formales que acrediten el cumplimiento de las disposiciones regulatorias en materia tarifaria y protección de usuarios, así como la entrega de información e invitaciones a reuniones en las que se discutan las funciones que OSITRÁN cumpliría una vez iniciadas las operaciones del puerto. Por estas actuaciones, la empresa considera que el regulador ya dió inicio materialmente a sus funciones, exigiendoles someter la obra a un régimen que, a su criterio, no le es aplicable, lo cual afirman, compromete su seguridad jurídica y afecta el núcleo de su derecho de propiedad.
Por otro lado, aseguran que se afecta su derecho a la libertad de empresa al imponerse reglas sobre tarifas, acceso de terceros, condiciones comerciales y prestación de servicios, así como exigir el pago del aporte por regulación, concebido para entidades plenamente reguladas. En su criterio, estas acciones podrían generar daños económicos, operativos y reputacionales de manera irreversible, no solo para la empresa sino también para el interés económico general del país.
En primera instancia, sus argumentos fueron acogidos por el Primer Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima que el 29 de enero de 2026 declaró fundada la demanda de amparo y dispuso que OSITRÁN restrinja el ejercicio de sus competencias regulatorias cuestionadas. Frente a esta decisión, la entidad reguladora emitió un comunicado en el que reafirmó sus facultades y anunció que apelaría dicha sentencia para que se restablezcan sus funciones en el puerto.
4.2. Argumentos de Ositrán sobre su competencia para supervisar y regular la infraestructura.
Por su parte, OSITRÁN defiende que las facultades regulatorias se fundamentan en la condición de “uso público” de la infraestructura, independientemente de su titularidad, de modo que el Megapuerto de Chancay, a pesar de haber sido financiado con capital privado, se encuentra dentro del límite de sus competencias. Para sustentar esta postura, invoca el artículo 4 del D.S. N°044-2006-PCM, que le atribuye las competencias de normar, regular, supervisar, fiscalizar y sancionar, a “entidades prestadoras”[13], que incluye, según la definición de la Ley N.º 27943, a los administradores portuarios de infraestructura de uso público[14].
Asimismo, señala la existencia de otros terminales portuarios de titularidad privada y de uso público, como el puerto de Pucallpa, sobre los que ha ejercido competencias de manera sostenida sin que se les hubiera cuestionado, por lo que su intento de exclusión no sólo carece de sustento normativo sino también fáctico. Bajo este criterio, se deduce que su actuación respecto al puerto de Chancay no es arbitraria e irrazonable en tanto que aplica el mismo criterio interpretativo de las reglas en materia de regulación a infraestructuras de características similares sin que esto haya supuesto una limitación a sus derechos.
Por otro lado, OSITRAN argumenta que sus competencias responden a la necesidad de proteger a los usuarios de los servicios portuarios. En este sentido, eximir de regulación a la empresa impide que la prestación de servicios se ejerza respetando el ordenamiento jurídico y priva a los consumidores de un canal técnico especializado para la resolución de controversias y reclamos. Por lo que el carácter privado de la obra no limita las obligaciones regulatorias que se derivan del uso público ni impide que el Estado, a través de OSITRÁN, pueda ejercer la supervisión que la ley le faculta en estos casos.
Sobre los derechos de libertad de empresa y propiedad invocados por Cosco, Ositrán afirma que el ejercicio de sus competencias no implica por sí mismo una vulneración de estos. Su postura se basa en que la iniciativa privada se ejerce dentro de un marco legal que también incluye obligaciones relacionadas con el interés público[15]. Por lo que, se sostiene que la disputa debe resolverse tomando en cuenta las competencias que la ley le asigna con sus límites de aplicación, sin que la titularidad privada alegada por la empresa determine por sí sola la exclusión del régimen regulatorio.
Estos argumentos OSITRÁN cuestionó la sentencia de primera instancia que restringió sus competencias y presentó un recurso de apelación para que el pronunciamiento fuera revo la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima revocó la decisión inicial y declaró improcedente la demanda de amparo. Según la información difundida por el organismo, la Sala consideró que sus actuaciones se encontraban comprendidas dentro de las competencias legales que le corresponden y que no se había acreditado una amenaza cierta e inminente contra los derechos fundamentales invocados por Cosco.
Finalmente, la postura de OSITRÁN fue respaldada el 17 de junio de 2026 por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la revocatoria de la sentencia de primera instancia que había declarado fundada la demanda de amparo de Cosco Shipping. No obstante, la decisión se basó principalmente en los argumentos procesales planteados en conjunto con la PCM. En estos sostuvieron que la empresa no pudo acreditar una amenaza cierta e inminente contra sus derechos fundamentales, pues las acciones cuestionadas corresponden al regular ejercicio de sus competencias legales. Cabe resaltar qué si bien este fue el razonamiento central de la sentencia, la Sala también afirmó que,al ser Chancay un puerto de uso público, la empresa que lo explota califica como entidad prestadora sujeta a la regulación de OSITRÁN, aunque su titularidad sea privada. A pesar de esto, el 24 de julio de 2026, la misma Sala concedió el recurso de agravio constitucional interpuesto por Cosco y dispuso que el expediente sea elevado al Tribunal Constitucional para su revisión.
5. Análisis de los derechos en conflicto
5.1. Los derechos de Cosco Shipping frente a las competencias regulatorias de Ositrán
Respecto a la propiedad, la empresa Cosco Shipping sostiene que el ejercicio de las facultades de regulación, supervisión, fiscalización y sanción de OSITRÁN afectan este derecho. Para sustentar la postura, invocan la naturaleza privada del terminal, derivada de que fue construido y financiado íntegramente con capital privado. No obstante, este razonamiento confunde la titularidad de la infraestructura con el régimen jurídico aplicable en su caso. El artículo 70 de la Constitución reconoce la inviolabilidad de la propiedad, pero también establece que su ejercicio debe desarrollarse en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley . En el mismo sentido, el artículo 923 del Código Civil determina que este derecho debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites legales.
Por lo tanto, independientemente de la titularidad, el régimen regulatorio debe definirse en base a lo que la ley establece para las actividades desarrolladas en la infraestructura que, en este caso, corresponden a servicios de uso público. De esta manera, el objetivo de la regulación no es desconocer la propiedad de Cosco Shipping, sino determinar los supuestos en los que el marco jurídico permite a Ositran ejercer competencias en el puerto. Además, la empresa no explica de qué manera las funciones regulatorias limitan el ejercicio de su derecho de propiedad ni como esto justifica por qué se les debería excluir de las obligaciones correspondientes a sus operaciones.
Sobre el derecho a la libertad de empresa, Cosco Shipping argumenta que la intervención de Ositran restringe el desarrollo de sus actividades económicas al aplicar condiciones comerciales y obligaciones tarifarias . No obstante, debe considerarse que si bien la libertad de empresa, consagrada en el artículo 59 de la constitución, garantiza el desarrollo de actividades económicas, no significa que en su ejercicio se pueda ignorar el marco normativo que las regula.
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha determinado en el expediente N.º 00008-2003-AI/TC que la libertad de empresa comprende comprende las libertades de creación, organización, dirección y desarrollo de una actividad empresarial, cuyo ejercicio debe desenvolverse dentro de los límites constitucionales relativos al bien común[16]. Por ello, la intervención de Ositran no configura por sí misma una vulneración de este derecho ni un límite inconstitucional de la iniciativa privada en tanto que tiene competencias para regular infraestructuras de uso público.
5.2. Ponderación entre inversión privada e interés público
Por un lado, la titularidad y financiamiento privado de 1.300 millones de dólares por parte de Cosco Shipping justifican el estándar elevado de previsibilidad en sus condiciones y la tutela de sus derechos frente al Estado. Sin embargo, estos factores no son motivo suficiente para eximir a la obra de la supervisión estatal. Al tener una gran relevancia en el transporte de mercancías, las actividades del puerto no pueden evaluarse únicamente considerando su titularidad, su desarrollo incide más allá de los intereses particulares de la empresa e involucran a usuarios y demás agentes que participan en la prestación de estos servicios.
Por otro lado, la Ley N.º 26917 en su artículo 1, establece como objetivo propiciar el desarrollo de los servicios de transporte y supervisar la explotación de la infraestructura nacional de transporte de uso público en un marco de libre competencia[17]. Asimismo, le otorga a Ositrán facultades dirigidas a regular el comportamiento de los mercados en los que actúan las Entidades Prestadoras, cautelando los intereses del Estado, los inversionistas y los usuarios, así como garantizar una explotación eficiente de las infraestructuras.
La inversión privada e interés público no deben entenderse como objetivos necesariamente contrapuestos, para determinar si la intervención de Ositrán es compatible con los derechos de Cosco Shipping corresponde aplicar un test de proporcionalidad.
En primer lugar, la regulación de una infraestructura privada de uso público persigue fines constitucionalmente legítimos, proteger a los usuarios, supervisar el adecuado funcionamiento de los servicios públicos y evitar monopolios, garantizando la libre competencia. Asimismo, la medida constituye una manera idónea para conseguir estos fines en tanto permite a Ositran examinar las condiciones en las que se prestan los servicios, verificar el cumplimiento de obligaciones y atender reclamos relacionados a la explotación de la infraestructura.
Superado el test de idoneidad, corresponde evaluar la necesidad de la medida. En este paso, debe determinarse si es que existe una alternativa menos gravosa para los derechos de Cosco Shipping e igualmente eficaz en la persecución de los fines constitucionales involucrados. La empresa propone que Ositrán intervenga únicamente en materia tarifaria, solo cuando Indecopi declare firmemente la falta de competencia, excluyendo la regulación sobre el acceso de terceros, calidad de los servicios y reclamos de los usuarios. Sin embargo, dicha alternativa si bien resulta menos intrusiva, no sustituye las funciones legales de supervisión relacionadas a una infraestructura de uso público ni garantiza la protección de usuarios. Limitar las funciones regulatorias Ositrán a supuestos tarifarios no constituye una alternativa igualmente eficaz y menos restrictiva. Asimismo, tampoco se advierte ninguna otra variante derivada del análisis del marco normativo que permita resguardar el interés público con un grado menor de afectación en la libertad empresarial. Por lo tanto, al no existir otro medio alternativo que sea igualmente eficiente, la medida supera satisfactoriamente el examen de necesidad.
Finalmente, corresponde analizar la proporcionalidad en sentido estricto de la medida, para lo cual se debe sopesar el grado de intervención en los derechos de Cosco Shipping con la satisfacción del interés público. Por un lado, la afectación a la libertad de empresa y al derecho de propiedad es moderada, pues la regulación no desconoce la titularidad del bien ni la expropia y tampoco limita la iniciativa privada. Ositran exige únicamente cumplir con los requerimientos formales, sujeción a la supervisión y el pago del aporte por regulación, cuyo monto no ha sido probado como desproporcionado o confiscatorio. Además, la intervención de mayor intensidad, como es la regulación tarifaria, no se aplica de manera arbitraria o automática, sólo procede cuando Indecopi declara firmemente la falta de competencia.
Por otro lado, el beneficio a la colectividad es evidente, la satisfacción del bien constitucional es de alta relevancia toda vez que el Terminal Portuario de Chancay es una infraestructura de uso público considerada estratégica y cuya explotación impacta directamente en el comercio exterior, la competitividad nacional y a la sociedad en general. En consecuencia, al superar los sub exámenes de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, la intervención de Ositran constituye una restricción constitucionalmente legítima.
6. Conclusiones
La titularidad privada del Megapuerto de Chancay no basta para excluirlo de las competencias de Ositrán, pues su regulación depende también de su condición de infraestructura de uso público y del marco legal aplicable. Si bien la Constitución protege la iniciativa privada y el derecho de propiedad, estos deben ejercerse en armonía con el bien común y las obligaciones legalmente establecidas.
En adición, la ponderación entre inversión privada e interés público no justifica excluir al Terminal Portuario de Chancay de la supervisión y regulación de Ositrán. Si bien Cosco Shipping tiene derecho a desarrollar sus actividades económicas y a exigir que la intervención estatal respete las garantías constitucionales, estos derechos deben ejercerse dentro del marco jurídico aplicable a una infraestructura destinada al uso público. En ese sentido, la protección de los usuarios y el adecuado funcionamiento de los servicios portuarios justifican la supervisión estatal
Finalmente, al resolver la controversia, se espera que el Tribunal Constitucional distinga entre la titularidad de la obra y el régimen jurídico aplicable a los servicios de uso público. De este modo, la pretensión de Cosco Shipping de eximir de regulación al puerto de Chancay debería ser desestimada, reconociendo las competencias de Ositran. Asimismo, convendría establecer criterios para identificar las competencias regulatorias en las infraestructuras privadas de uso público, sin desconocer las garantías de la inversión privada.
Editorial escrito por Josué Grados y Cesar Valqui
Referencias bibliográficas
[1] Corte Superior de Justicia de Lima, Segunda Sala Constitucional. (2026, 17 de junio). Resolución de Vista N.º 13, Expediente N.º 12101-2025-0-1801-JR-DC-01. Fundamentos 4.9 y 4.10. https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2026/07/Expediente-12101-2025-0-1801-JR-DC-01-LP-Derecho.pdf
[2] Primer Juzgado Constitucional de Lima. (2026, 29 de enero). Sentencia recaída en el Expediente N.º 12101-2025-0-1801-JR-DC-01.
[3] Corte Superior de Justicia de Lima, Segunda Sala Constitucional. (2026, 17 de junio). Resolución de Vista N.º 13, Expediente N.º12101-2025-0-1801-JR-DC-01.
[4] Juzgado Civil de Chancay, Corte Superior de Justicia de Huaura. (2026, 19 de junio). Sentencia, Expediente N.º 00115-2025-0-1310-JR-CI-01. Demanda de amparo de Cosco Shipping Ports Chancay Perú S. A. contra Indecopi
[5] Corte Superior de Justicia de Lima, Segunda Sala Constitucional. (2026, 17 de junio). Resolución de Vista N.º 13, Expediente N.º 12101-2025-0-1801-JR-DC-01
[6] Danós Ordóñez, J. (2008). El régimen de los servicios públicos en la Constitución peruana. THEMIS Revista de Derecho, (55), 255–264. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/9236
[7] Tribunal Constitucional del Perú. (2005). Sentencia recaída en el Expediente N.º 0034-2004-PI/TC (caso Medio Pasaje), fundamentos 39–42.
[8] Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público. (2026, 6 de febrero). Comunicado. https://www.gob.pe/institucion/ositran/noticias/1348777-comunicado
[9] Danós Ordóñez, J. (2007). El régimen de los contratos estatales en el Perú. Revista de Derecho Administrativo, (2), 9–44.
[10] Tribunal Constitucional del Perú. (2009, 20 de marzo). Sentencia recaída en el Expediente N.º 05614-2007-PA/TC (caso Aspillaga Anderson Hermanos S. A.)
[11] Tribunal Constitucional del Perú. (2003). Sentencia recaída en el Expediente N.º 00008-2003-AI/TC
[12] Segunda Sala Constitucional de Lima, Exp. N.º 12101-2025-0-1801-JR-DC-01
[13] Decreto Supremo N.° 044-2006-PCM
[14] Ley del Sistema Portuario Nacional. Ley Nº 27943
[15] Primer Juzgado Constitucional de Lima, Exp. N.º 12101-2025-0-1801-JR-DC-01
[16] Tribunal Constitucional del Perú. (2003). Sentencia recaída en el Expediente N.º00008-2003-AI/TC
[17] Ley de Supervisión de la Inversión Privada en Infraestructura de Transporte de Uso Público y Promoción de los Servicios de Transporte Aéreo LEY Nº 26917
