Por Enfoque Derecho.
- Introducción.
¿Aprueba la reforma constitucional que prohíbe la reelección inmediata de parlamentarios de la República? Esa fue la pregunta que contó con 13,598,123 votos en el referéndum de 2018, impulsado por el entonces presidente Martín Vizarra. Diversos constitucionalistas y especialistas se pronunciaron en contra de retirar dicho mecanismo de nuestro ordenamiento jurídico, dado que no era posible combatir la corrupción erradicando únicamente la reelección de autoridades o que ello solucionaría la crisis política; sin embargo, como en toda democracia, debía primar la voluntad popular.
El año pasado, la congresista Adriana Tudela presentó un proyecto de ley que planteaba la reelección de congresistas, así como modificar el periodo legislativo de cinco años a dos años y medio[1]. Si bien el proyecto aún no ha sido abordado en el Pleno, ante la destitución del expresidente Pedro Castillo y la toma de mando de la presidenta Dina Boluarte, el Congreso rechazó de plano la convocatoria a elecciones generales para 2023 y, posteriormente, las aprobó para 2024, bajo la premisa de que se debían realizar reformas políticas para salir de la crisis.
Las reformas constitucionales oscilan entre la bicameralidad, las restricciones a candidatos para cargos públicos y la reelección inmediata, entre otros. Por ese motivo, desde Enfoque Derecho, procederemos a analizar la necesidad de reintroducir la figura de la reelección congresal en nuestro ordenamiento jurídico.
2. La necesidad de restablecer la reelección congresal:
a. La mejora del ejercicio de control político.
Durante el período parlamentario 2016-2019, el Congreso fue protagonista de su propio desprestigio en toda su historia. Por un lado, la experiencia dotaba a ciertos congresistas la destreza necesaria para garantizar su reelección, ya sea mediante intervenciones populistas sin sustento técnico o mediante proyectos de ley inconstitucionales que jugaban con cuestiones sensibles para la población; por el otro lado, la pésima calidad de ejercicio de la representación política, en materia de legislación, fiscalización e intervención parlamentaria. Según el constitucionalista Omar Cairo, ello contribuyó a la creciente decepción ciudadana, la cual fue inmediatamente asociada como resultado de la reelección parlamentaria inmediata. Dicho eso, si bien no negamos que los problemas suscitados continúan hasta nuestros días, consideramos que la reelección a largo plazo, fortalece la labor legislativa.
Según la constitucionalista Milagros Campos, de acuerdo con algunos estudios, los políticos con experiencia suelen relacionarse mejor con los electores, facilitan la negociación y el acuerdo de consensos con otras fuerzas políticas, y desarrollan una mayor colaboración entre poderes, particularmente con el gobierno. De ese modo, la Comisión de Venecia también establece que un Congreso cuyos miembros son más experimentados, se encuentran en mejores condiciones de ejercer su función de control político, dado que conoce las reglas (i. Reglamento del Congreso) y poseen mayores capacidades en la redacción y calidad de las leyes aprobadas y promulgadas. Otro aspecto a considerar es que se obtiene una asesoría parlamentaria especializada y con menor rotación[2].
No obstante, la realidad es otra: el miedo que infunde a la población yace en el rango de posibilidades de elegir a funcionarios que agravaron la crisis política o no cumplieron con los estándares mínimos requeridos en su labor. Sin embargo, cabe resaltar que el porcentaje de reelección es mínimo, con lo que quedaría en manos de la población elegir a los congresistas que respondieron adecuadamente a sus necesidades y las del país. Si observamos los porcentajes de reelección de períodos anteriores (2001-2006, 42.50%; 2006-2011, 38.33%; 2011-2016, 27.69%; y 2016-2021, 26.91%), daremos cuenta que es una tasa decreciente. De ese modo, el argumento recurrente que el ejercicio del control político se ve dañado por el enquistamiento de las élites en el poder, no es impedimento para la renovación de la clase política.
De esa manera, ante lo expuesto, coincidimos plenamente con Campos, puesto que los congresistas reelegidos incidirían en una representación de calidad, mediante técnicas de negociación desarrolladas por su paso prolongado en el Pleno, la búsqueda de acuerdos consensuados, mayor claridad en los asuntos gubernamentales y la producción de propuestas con mayores índices de viabilidad y contando con un análisis de impacto regulatorio. En la misma línea, y de acuerdo con el constitucionalista Luis Andrés Portugal Pizarro, también se fortalecería la autonomía de los congresistas, debido a que la reelección permite que dejen de actuar como meros operadores de partidos políticos, y se incentive la convergencia y frecuencias de alianzas interpartidarias.
Por su parte, la posibilidad de la reelección sirve como incentivo para realizar una labor congresal que merezca el reconocimiento de los electores, dado que nos encontramos en un sistema en el que el elector tiene la última palabra en respaldar la labor realizada durante cinco años por parte de un político. De ese modo, y en la misma línea de lo mencionado por Campos, el incentivo consta de dos partes: en primer lugar, la existencia de una relación más fluida entre el representante y sus votantes, lo cual constituye mayor rendición de cuentas ante las demandas ciudadanas; y, en segundo lugar, el fomento del cumplimiento de las promesas de campaña, lo que genera una auténtica representación política[3].
b. La profesionalización de la labor parlamentaria.
De acuerdo con Portugal Pizarro, la carencia de legitimidad y representatividad en nuestro país se debe a la falta de profesionalización política. Si bien la labor congresal debe entenderse como vocación de servicio, también es una profesión que debe constar de formación y experiencia para su correcto ejercicio. En ocasiones, se ha descrito al Congreso como “agencia de empleos” o, en su momento, la posibilidad de que investigados por delitos penados por ley no puedan ser sentenciados por la presencia de la figura de la inmunidad parlamentaria; sin embargo, lo cierto es que se ha perdido la noción de seguir una carrera política en nuestro país, ante la decadencia de nuestras instituciones y el inicio de la crisis política.
De hecho, el exmagistrado del Tribunal Constitucional, Ernesto Blume, sostuvo en su voto singular en el Expediente Nº 0008-2018-PI/TC, que “la prohibición de la reelección, […] favorece la improvisación por cuanto los funcionarios con experiencia de gobierno no podrán ser elegidos nuevamente por sus conciudadanos”. En esta línea, lo señalado con respecto a la reelección de alcaldes y gobernadores es aplicable al Congreso, puesto que los funcionarios públicos son apartados de seguir una línea de profesión, lo que generaría una especie de “fuga de talentos” en materia política; fenómeno que hemos observado no solo con congresistas, sino con agrupaciones políticas.
A diferencia de nuestro país, en otras democracias, los cuadros políticos, desde un inicio, optan por ascender a cargos de representación popular, con lo que adquieren notoriedad de su labor y empiezan a ocupar cargos públicos de mayor importancia y que realizan funciones que impactan el día a día. Por ese motivo, es de suma importancia que se promueva la profesionalización de la labor congresal, dado que propicia mayor improvisación al recibir en cada quinquenio un cheque en blanco en el Parlamento, así como el prolongar la estadía de políticos que representen a la población y que garantice la institucionalización de los partidos políticos en un estado democrático[4].
c. Se previene la crisis de representatividad y se garantiza la consolidación de los partidos políticos.
El nivel de desaprobación del Congreso, que en diciembre de 2022 llegó a 85%[5], es una las principales muestras de la desconexión entre el Poder Legislativo y los ciudadanos que originalmente los eligieron. Del mismo modo, el debate de proyectos indiferentes a las demandas de la población de cada región, refleja la inconmensurable distancia entre los líderes políticos y el interior del país, desde la perspectiva de estos últimos. Estamos, pues, ante la crisis de representatividad en ambos casos, aquella que aqueja al Perú desde hace varios períodos legislativos, impidiendo que los electores de todo el país se sientan correctamente representados en estas autoridades. Frente a esta problemática, la permisión de la reelección parlamentaria se erige como una solución que mejorará la representación nacional y, además, garantizará la consolidación de los partidos políticos.
En primer lugar, en concordancia con la falta de control político anteriormente explicada, prohibir la reelección implica el aumento de la cantidad de congresistas que solo se identifican con los ideales y propuestas de sus electores hasta el término de su campaña electoral o los primeros meses de gestión legislativa. Así, dado que no habrá manera de que los ciudadanos puedan ratificar su apoyo o rechazo al congresista en las próximas elecciones, estos pueden deslindarse de los primeros durante el ejercicio de su cargo. En esa línea, se alejan de las posiciones que reclaman quienes votaron para su triunfo electoral, por lo que los ciudadanos no se sienten escuchados y, en consecuencia, representados.
Ahora bien, la crisis de representatividad a causa de la prohibición de la reelección también impacta en la posibilidad de que una misma bancada -cuyos nuevos congresistas se supone poseen la misma línea ideológica y por tanto deberían continuar con los proyectos de sus colegas antecesores- concrete los pedidos y promesas hechas a sus votantes. Se podría pensar en el caso de dos congresistas que desarrollan correctamente su labor de representación de un determinado departamento del Perú, de acuerdo a los lineamientos de su partido, pero que no podrán ser reelegidos. Si estos han planteado proyectos beneficiosos para sus regiones o reformas para el sistema político del país, pero se trata de planes a largo plazo que necesitan más de un periodo, el resultado más probablemente es que finalmente no se puedan concretar. Ello considerando que, incluso si se trata de otro parlamentario de la misma agrupación política, estos no suelen postular con el objetivo de asegurar la continuidad de la ruta trazada por sus antecesores, sino que dan inicio a sus propias ambiciones, también incentivadas por la falta de control político ligadas a la imposibilidad de reelección. Así, sin la reelección aumentan las políticas personalistas y la improvisación que suelen estar vinculadas a la corrupción e impiden la correcta representación de los intereses nacionales.
En segundo lugar, permitir la reelección afianzará la institucionalización de los partidos políticos peruanos. En la línea de lo previamente explicado, la reelección permite que una agrupación política mantenga su presencia en las regiones donde los congresistas son elegidos. De ese modo, con el paso de los años, el partido no sólo extenderá su alcance territorial al centro de la región, sino a las comunidades más lejanas de la misma, permitiendo un mayor nivel de representatividad en la labor legislativa. A su vez, esta medida disminuirá la cifra de partidos que constantemente están surgiendo y desapareciendo del escenario parlamentario: si la reelección es posible, aumenta la probabilidad que siempre haya un representante del partido que ocupe un escaño.
Asimismo, se debe prestar atención a que la reelección previene la “fuga” de políticos de un partido a otro. En los países donde la reelección no se encuentra prohibida, los excongresistas suelen postular por el mismo partido con el que previamente alcanzaron el poder. La continuidad de los miembros partidarios con mayor experiencia contribuye a que los nuevos militantes conserven la misma posición ideológica, fortaleciendo la solidez del partido. De esa manera, si los militantes permanecen en una única agrupación política, esta se comenzará a institucionalizar.
3. Reflexiones finales.
La aprobación de la reforma sobre la reelección parlamentaria resulta fundamental para los próximos comicios electorales en el Perú. Ahora bien, la aprobación de la reelección en el Congreso debe ir acompañada de una posterior convocatoria a un referéndum antes de las elecciones. Aunque el ente legislativo es un ente representativo, este mecanismo terminará por ratificar aún más la postura de cada ciudadano al respecto. Así, otorgará mayor legitimidad al retorno de la reelección parlamentaria.
Igualmente, la reelección debe complementarse con mayores mecanismos de fiscalización de la labor individual de los congresistas y por bancadas. Es importante que en los próximos períodos legislativos se pueda acceder con mayor facilidad y rapidez al trabajo que realiza cada comisión parlamentaria, permitiendo que la actitud ciudadana vigilante se manifieste a través de un mayor resguardo del desempeño de los legisladores. Solamente a través de estas reformas, partiendo de la reelección parlamentaria, avanzaremos en el camino hacia un Congreso que verdaderamente represente a la ciudadanía.
Fuentes:
[1] https://rpp.pe/politica/congreso/adriana-tudela-presenta-proyecto-de-ley-que-plantea-la-reeleccion-de-congresistas-noticia-1398258?ref=rpp
[2] https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/cara-y-sello-dos-opiniones-sobre-la-reeleccion-inmediata-de-congresistas-referendum-martin-vizcarra-elecciones-2021-noticia/?ref=ecr
[3] https://doctrinadistrital.com/ojs2/index.php/RevistaDoctrinaDistrital/article/view/23
[4] https://doctrinadistrital.com/ojs2/index.php/RevistaDoctrinaDistrital/article/view/23
[5] https://www.infobae.com/america/peru/2022/12/26/congreso-de-la-republica-cierra-el-2022-con-record-de-desaprobacion/
