- Por Cristian Ociel Caballero Arroyo.
Abogado y maestro con mención en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Consultor externo de Gamarra & Vásquez Abogados. Docente en Derecho Civil por la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo y la Universidad San Martín de Porres – Filial Norte.
- Contexto inicial
Para comenzar, con la Ley 31145, publicada en el diario oficial El Peruano el 27.03.2021, se estableció el marco legal para la ejecución de los procedimientos de saneamiento físico-legal, formalización de los predios rústicos y de tierras eriazas habilitadas a nivel nacional a cargo de los gobiernos regionales. Si bien esta norma se aplicó de forma inmediata[1], la tramitación y la especificación de los requisitos de tales procedimientos quedaron pendientes de contenido hasta la emisión del respectivo reglamento (artículos 4, 5 y primera disposición complementaria final). Precisamente, el Reglamento de la Ley 31145 fue aprobado por el Decreto Supremo 014-2022-MIDAGRI, publicado el 27.7.2022 en el diario oficial “El Peruano”, el cual contempla los diversos alcances concretos de los procedimientos de formalización y saneamiento físico – legal de la propiedad rústica.
De esa manera, la implantación de ese nuevo régimen normativo plantea el interés de analizar algunos de sus aspectos que tienen especial incidencia en el ámbito registral, sobre todo en los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal Registral concernientes a la inmatriculación de predio rural y la acreditación de su naturaleza.
2. La inmatriculación de predio rural y la acreditación de su naturaleza
2.1 La inmatriculación de predio rural
La base normativa de la inmatriculación la constituye el artículo 2018 del Código Civil, que admite su procedencia en virtud de título de dominio con una antigüedad mínima de 5 años, o en su defecto, título supletorio. El artículo 16 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (RIRP) define a la inmatriculación como el acto por el cual se incorpora un predio al Registro, que se realiza mediante la primera inscripción de dominio. Al respecto, es importante valorar la siguiente reflexión:
La inmatriculación es el acto por el que se incorpora un predio al Registro y se realiza con la primera inscripción de dominio, salvo disposición legal distinta. Hay que distinguir entre inmatriculación y primera de dominio. La inmatriculación es el ingreso de un predio al Registro. La primera de dominio es la inscripción -la primera- donde consta el derecho del titular. En Perú, la inmatriculación se realiza con la primera inscripción de dominio. No puede ingresar un predio al Registro si no se inscribe el derecho de propiedad del titular sobre dicho bien. (Avendaño, 2020, p. 384)
También la inmatriculación de inmuebles requiere de información gráfica que permita delimitar adecuadamente el objeto de derecho de propiedad, en este caso, la finca que iniciará el historial registral; por tanto, forma parte del título inmatriculador la documentación técnica (planos, por ejemplo) que, por norma expresa, debe acompañarse. Tratándose de predios rurales, dicho documento técnico podía ser el certificado de información catastral o el certificado negativo de zona catastrada, cuya relevancia se detallará más adelante.
Conviene indicar que, al producirse la inmatriculación, el contenido de su asiento registral está diseñado por el artículo 19 del RIRP, cuyo inciso a) señala que debe consignarse la naturaleza del predio: si es urbano o rústico, y en este último caso, si es rural o eriazo. En relación al predio rural – hoy en día -, se cuenta con una sencilla pero puntual definición en el artículo 108.3 numeral 3 del Decreto Supremo 012-2022-VIVIENDA (Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible), que reconoce al suelo rural como aquel destinado a actividades agro-productivas, extractivas o forestales.
En cambio, los predios eriazos, según el artículo 24 del Decreto Legislativo 653 – Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario[2], comprenden a los terrenos no cultivados por falta o exceso de agua y demás que sean improductivos; a su vez, cabe destacar el artículo 23 de la misma ley, que establece que la propiedad de las tierras eriazas, sin excepción, corresponde al Estado. Este dominio estatal es el que tiene transcendencia para los Registros Públicos, dado que la determinación de la naturaleza del predio (es decir, si es rural o eriazo) en la inmatriculación tiene como función fijar la normativa aplicable al derecho que se pretende inscribir. En síntesis, ello quiere decir que un particular solo puede inmatricular a su favor un predio rural (apto para la actividad agrícola), pero la inmatriculación no procede para él cuando se trata de un predio eriazo (sin aptitud agrícola), porque su propietario – por ley – es el Estado[3].
Como es de inferirse, dado que un particular solo tiene derecho a solicitar la inmatriculación de un predio rural, surge como cuestión examinar en qué situación y cuál es el documento que hay que presentar ante Registros para acreditar que el terreno responde a esa naturaleza y, por tanto, no es eriazo. Es en ese contexto que el Tribunal Registral ha desarrollado tres importantes precedentes de observancia obligatoria para resolver ese problema.
2.2 Los precedentes sobre acreditación de predio rural
El planteamiento que el Tribunal Registral adopta para la inmatriculación de predios – en el asunto que se está examinando – es verificar que solo accederán al Registro en favor de particulares los terrenos que son rurales. En ese orden de ideas, es que se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria:
| CLXVI Pleno (166-2016)
De los días 07 y 08 de noviembre de 2016 Publicado en “El Peruano” el 29.11.2016 |
CXCVIII Pleno (198-2018)
Del 26.10.2018 Publicado en “El Peruano” el 4.9.2019 |
| Acreditación de la naturaleza rural del predio a inmatricular | |
| A efectos de inmatricular un predio rural en mérito del artículo 2018 del Código Civil e indicar en el asiento su naturaleza de acuerdo con el artículo 19 inciso a) del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, se requiere que la naturaleza del predio sea acreditada mediante documento expedido por la autoridad competente, descartando que es eriazo, toda vez que la verificación de este aspecto debe ser materia de calificación para determinar quién es el legitimado para solicitar la inscripción y que documentos deberán presentarse para tal efecto. | A efectos de inmatricular un predio rural ubicado en zona no catastrada en mérito del artículo 2018 del Código Civil e indicar en el asiento su naturaleza de acuerdo con el artículo 19 inciso a) del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, se requiere – adicionalmente a los requisitos previstos en este último reglamento -, que la naturaleza del predio sea acreditada mediante documento expedido ya sea por Cofopri o por el Gobierno Regional, en el sentido que el predio tiene uso agrícola.
Dicho requisito no se requiere cuando se trata de predio rural ubicado en zona catastrada. |
Los referidos plenos se pronuncian sobre la obligatoriedad de un documento adicional que revele la naturaleza rural del predio materia de inmatriculación, señalando que tiene uso agrícola, dado que este atributo es uno del que carece el terreno eriazo; además, tal documento, que bien será emitido por el Cofopri o por el gobierno regional, no es exigible cuando se trate de un predio rural ubicado en zona catastrada.
Al amparo del artículo 4, numeral 33 del Reglamento de la Ley 31145, se entiende por zona catastrada al ámbito geográfico dentro del territorio nacional cuyo levantamiento y cartografía catastral ha sido elaborado por el ex Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT, el COFOPRI y los Gobiernos Regionales, según corresponda, dentro de los alcances de la función específica prevista en el literal n) del artículo 51 de la Ley 27867; mientras, toda extensión o ámbito geográfico que no se ajuste a tal descripción, es calificado como zona no catastrada
La distinción expuesta da como resultado que, en caso de predios rurales situados en zona catastrada, basta el certificado de información catastral, porque la intervención del ente competente (gobierno regional) es suficiente para fundamentar dicha naturaleza y descartar la exigibilidad del documento adicional[4]; no obstante, para predios rurales no catastrados, que se fundamentan técnicamente en el certificado negativo de zona catastrada, sí se requiere del mencionado documento adicional, pues este certificado no descarta que el terreno sea eriazo (la ausencia de catastro impedía conocer el destino agrícola o no de la tierra). En otras palabras, aquí existía el riesgo de que un particular malintencionadamente inscriba el inmueble a su favor, cuando es probable que el bien sea de dominio del Estado.
Luego, mediante el CCXI Pleno (211-2019), realizado el 20.5.2019, se aprobó el siguiente precedente de observancia obligatoria:
Acreditación de predio rural
Mantener el precedente aprobado en el Pleno 166º y su precisión acordada en el Pleno 198º, precisando en el sentido que serán las instancias registrales las que oficiarán a la autoridad competente a efectos de obtener el documento que acredite la naturaleza rural del predio[5].
La finalidad del aludido criterio es facilitar la obtención del documento que informe sobre la naturaleza del predio, esclareciendo que esa gestión corre a cuenta de las instancias registrales, las que cursan oficio a los gobiernos regionales para que declaren si el predio materia de inmatriculación tiene o no uso agrícola. Lamentablemente, en la práctica dicha actividad devino en una dificultad burocrática que para los administrados es de difícil o casi nulo cumplimiento, pues las entidades regionales no absolvían la consulta que para tal efecto les formulaba el registrador[6].
Sin embargo, ese panorama habría cambiado desde la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley 31145, por cuanto, este nuevo texto legal ha suprimido el certificado negativo de zona catastrada, disponiendo como regla al certificado de información catastral emitido por el gobierno regional competente para la inmatriculación de todo predio rural (a iniciativa de particulares), sea que se ubique en zona catastrada o no. Esta afirmación trae como consecuencia que los tres plenos comentados han quedado sin efecto según la explicación que se pasará a desarrollar.
2.3 El impacto del Reglamento de la Ley 31145 en los precedentes del Tribunal sobre acreditación de predio rural
El artículo 106 incisos a) y c) del Reglamento de la Ley 31145 recoge los servicios de asignación de código de referencia catastral y expedición de certificado de información catastral con fines de inmatriculación de predios rurales, ubicados en zonas no catastradas y en zonas catastradas, respectivamente; ello quiere decir que dicho certificado es el componente técnico que debe acompañar al título de dominio para dar mérito a la inmatriculación en favor de particulares, eliminando, de esa manera, al certificado negativo de zona catastrada.
Esa nueva dirección normativa fortalece el valor de los predios rurales catastrados, al considerarlos como aquellos que reúnen las condiciones necesarias para ser negociados con un significativo estándar de seguridad en el mercado, pues habrá una mayor dosis de exactitud de sus características físicas para que los terceros conozcan de los confines de la unidad territorial sobre la que recaerá el derecho adquirido. Esta mención destaca la fundamental coordinación entre Catastro y Registro.
(…) De nada serviría declarar la oponibilidad de los derechos que se registren si el bien que dicen tener por objeto difiere en sus condiciones materiales (lindes, cabida, construcciones, etc.) de las que se declaran en el Registro, o no existe, directamente. El Catastro estaría llamado, pues, a dotar al Registro de una información fidedigna sobre el soporte físico del que se predica su publicidad. (De Reina, 2009, p. 191)
Volviendo al punto medular, en vista de que el documento técnico idóneo para que un particular solicite la inmatriculación de un predio rural es el certificado de información catastral expedido por gobierno regional, el cual implica que el terreno es de tal naturaleza, entonces, los precedentes antes reseñados carecen de presupuesto para que sean aplicados, porque, para el predio rural situado en zona no catastrada, le corresponde al gobierno regional realizar todas las acciones técnicas para que sea catastrado y, de esa forma, se emita el certificado de información catastral para su posterior inscripción.
En definitiva, al desaparecer el certificado negativo de zona catastrada, porque para toda inmatriculación de terreno rural (catastrado o no) se requerirá del certificado de información catastral[7], también se ha eliminado la exigencia del documento adicional al cual se refieren los precedentes antes comentados, es decir, han quedado sin contenido por efecto de la puesta en vigencia del Reglamento de la Ley 31145.
- Comentarios finales
El principal impacto provocado por el Reglamento de la Ley 31145 es la eliminación del certificado negativo de zona catastrada, y la plena exigencia de la presentación del certificado de información catastral para la solicitud de inmatriculación de un predio rural de propiedad particular.
Ese mismo reglamento ha dejado sin efecto los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal Registral relativos a la acreditación de la naturaleza de predio rural cuando se solicite su inmatriculación, por cuanto estos tenían como campo de aplicación a aquellos terrenos situados en zona no catastrada, no obstante, incluso en este caso se deberá adjuntar el certificado de información catastral.
- Referencias bibliográficas
- Avendaño Arana, F. (2020). Artículo 2016. Primera de inscripción de dominio. En Muro Rojo M. (coordinador). Código Civil Comentado (4ta edición, T. X). Lima: Gaceta Jurídica, pp. 384-390.
- De Reina Tartiere, G. (2009). Principios Registrales. Buenos Aires: Heliasta.
Fuentes:
[1] Sobre este asunto y su reacción en sede registral, se sugiere consultar el siguiente trabajo: https://enfoquederecho.com/2022/04/04/ley-31145-y-sus-implicancias-provisionales-para-la-independizacion-de-terrenos-rusticos-en-el-registro-de-predios.
[2] Artículo 24.- Se consideran tierras eriazas las no cultivadas por falta o exceso de agua y demás terrenos improductivos excepto:
- Las lomas y praderas con pastos naturales dedicados a la ganadería, aun cuando su uso fuese de carácter temporal;
- Las tierras de protección, entendiéndose por tales, las que no reúnan las condiciones ecológicas mínimas, requeridas para cultivo, pastoreo o producción forestal; y
- Las que constituyan patrimonio arqueológico de la Nación.
Las tierras eriazas ubicadas dentro del área urbana o de expansión urbana están sujetas a la legislación sobre la materia.
[3] Esta conclusión es así cuando un particular procura directamente la inmatriculación de un predio eriazo; sin embargo, en el CXV Pleno del Tribunal Registral, celebrado los 12 y 13 de diciembre de 2013, se ha reconocido un supuesto diverso conforme a los términos del siguiente acuerdo plenario:
Inmatriculación de predios eriazos a favor de terceros: Procede inmatricular predios eriazos a favor de terceros, siempre que se acredite que el dominio le ha sido transferido por el Estado de acuerdo a los procedimientos establecidos por las normas de la materia.
[4] Resolución N.° 355-2020-SUNARP-TR-A del 24.8.2020, fundamento 4.
[5] Publicado en el diario “El Peruano” el 4.9.2019.
[6] Al respecto, en la Resolución n.° 3188-2021-SUNARP-TR del 28.12.2021 se señaló que:
16) (…) Es preciso mencionar que este Tribunal carece del poder coercitivo o ius puniendi que gozan los jueces, no encontrándose facultado para obligar a otras entidades, como la Gerencia Regional de Agricultura de Lambayeque, a suministrar información sobre la naturaleza del predio, la misma que actúa siempre bajo el ejercicio de sus funciones establecidas por ley.
[7] Así, en la Resolución n.° 4951-2022-SUNARP-TR del 15.12.2022 se señaló que:
Inmatriculación de predio rural ubicado en zona no catastrada
El certificado de información catastral regulado por el Reglamento de la Ley 31145 es requisito para la inmatriculación de predios rurales ubicados en zonas no catastradas, siendo exigible para aquellos títulos presentados a partir de la entrada en vigor de dicho reglamento.
