Por Enfoque Derecho
- Introducción:
La concesión de peajes en Lima, particularmente la concesionaria Línea Amarilla, ha sido objeto de controversia y litigios a lo largo de los últimos años, especialmente por los conflictos derivados de las gestiones de la exalcaldesa Susana Villarán. En el contexto de estas concesiones, se incluye la implementación de cobros de peajes en diversas rutas que afectan a miles de usuarios diariamente. En este caso, se suma el hecho de que una investigación penal en torno a presuntos actos de corrupción vinculados a la firma del contrato de concesión y sus adendas ha sido utilizada como fundamento para solicitar la suspensión de los peajes.
El Ministerio Público ha pedido la suspensión de los cobros en el marco de un proceso penal que investiga las irregularidades en la firma de estos contratos. Sin embargo, hasta la fecha, no se han presentado pruebas concluyentes que respalden la ilegitimidad del acuerdo. A su vez, un arbitraje iniciado por la Municipalidad de Lima contra Línea Amarilla, que culminó en 2019, dejó claro que el contrato no fue declarado ilegal, a pesar de las alegaciones de corrupción, lo que refuerza la posición de la concesionaria respecto a la validez del acuerdo. No obstante, la reciente solicitud del fiscal José Domingo Pérez busca anticipar posibles daños irreparables a los derechos de los ciudadanos y a la transparencia administrativa. Esta medida cautelar, a pesar de no estar respaldada aún por pruebas definitivas, tiene como objetivo proteger tanto los derechos de los usuarios como la legalidad del proceso de concesión, lo que constituye el eje central de nuestra investigación.
La concesión Línea Amarilla involucra peajes en rutas clave como la Vía de Evitamiento, Monterrico, Separadora Industrial, Santa Anita, Ramiro Prialé, y varios otros puntos estratégicos en Lima Metropolitana,[1] lo que la convierte en una pieza central de la infraestructura vial de la ciudad. Sin embargo, la concesionaria Lima Expresa SAC, que opera la vía, ha sido cuestionada por las condiciones de su contrato, que fue firmado durante la gestión de Susana Villarán y cuya legalidad sigue siendo objeto de investigación. En el presente editorial, se explorará la tensión entre los derechos fundamentales, como la libertad de tránsito y la libertad de contratar, y cómo la justicia de nuestro país aborda estos dilemas en el contexto de la concesión de peajes.
- Contrato de concesión Linea Amarilla
2.1. Libertad de contratar
El artículo 62 de la Constitución Política del Perú[2] establece un principio fundamental en el ordenamiento jurídico: la libertad de contratar. Este principio asegura que las partes tienen la facultad de establecer, de manera voluntaria y autónoma, los términos de sus acuerdos, sin intervención estatal arbitraria. Asimismo, otorga previsibilidad y estabilidad jurídica, indispensables para el desarrollo económico y el fomento de inversiones, especialmente en proyectos de gran envergadura, como es el caso de la concesión Línea Amarilla.
En este contexto, el contrato celebrado entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y Lima Expresa SAC bajo el marco de una concesión, responde a esta libertad, validada incluso por instancias arbitrales internacionales que desestimaron las acusaciones de corrupción. Estas decisiones refuerzan la legitimidad del acuerdo desde el punto de vista jurídico, evidenciando que cualquier alteración unilateral de sus términos podría implicar una vulneración del principio constitucional.
No obstante, la libertad de contratar no es absoluta. Su ejercicio debe armonizarse con el interés público y los principios de legalidad y transparencia. En el caso de Línea Amarilla, las alegaciones de corrupción plantean un desafío al equilibrio entre la estabilidad contractual y la necesidad de proteger el interés colectivo. La solicitud de suspensión del cobro de peajes, aunque motivada por consideraciones de interés público, carece de una sentencia firme que determine la nulidad del contrato. Por lo tanto, cualquier acción que afecte los derechos contractuales de las partes debe fundamentarse en pruebas concluyentes para no menoscabar la seguridad jurídica y los principios que sustentan el Estado de derecho.
Por otra parte, el artículo 313 del Código Procesal Penal[3] regula las medidas preventivas aplicables a personas jurídicas, habilitando al juez para imponer acciones como la suspensión de actividades, la clausura temporal de establecimientos o el nombramiento de un administrador judicial. Estas medidas están diseñadas para prevenir la continuación de actividades ilícitas o mitigar los efectos de delitos cometidos por las personas jurídicas. Sin embargo, su aplicación requiere el cumplimiento de estrictos criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
En el caso de Línea Amarilla, el Ministerio Público solicitó la suspensión del cobro de peajes bajo el argumento de que esta actividad perpetuaría los efectos de actos ilícitos relacionados con presuntas prácticas de corrupción en la concesión. No obstante, la falta de pruebas judiciales concluyentes y la decisión arbitral que rechazó[4] las acusaciones plantean serias dudas sobre la necesidad y proporcionalidad de esta medida. Además, su implementación podría generar graves consecuencias económicas y operativas, como la interrupción del mantenimiento de la infraestructura vial, afectando directamente a los usuarios y generando un impacto financiero adverso para la Municipalidad de Lima.
La imposición de medidas preventivas debe evaluarse cuidadosamente en casos complejos como este, donde las implicancias jurídicas y económicas son significativas. La suspensión de actividades de una concesión sin evidencias concluyentes puede ser interpretada como una medida desproporcionada, que no solo afecta los derechos de la concesionaria, sino que también socava la confianza de inversionistas y otros actores en la estabilidad del sistema legal de nuestro país. Por lo tanto, es imperativo que las decisiones judiciales se fundamenten en un análisis detallado que priorice tanto la legalidad como la protección del interés público, evitando perjuicios innecesarios y respetando los principios fundamentales de justicia.
2.2. Libertad de tránsito
Anteriormente se comentó que no procede una medida cautelar de acuerdo con el art. 313 del Código Procesal Penal. Sin perjuicio de ello, es importante destacar la naturaleza de esta medida, ya que su fundamento se basa en la urgencia anticipada para garantizar una próxima sentencia. De acuerdo con Priori (2005), hay requisitos para que proceda una medida cautelar: el peligro en la demora, la verosimilitud en el derecho y la adecuación. En ese sentido, si no hay un peligro contra un sujeto de derecho en la demora de una sentencia, o si la verosimilitud o la medida solicitada no es la adecuada, no procede la medida cautelar.
Es así como, la finalidad de la medida cautelar es que no resulte ineficaz una sentencia por la demora en la resolución, pues lo que se busca es prevenir la afectación de un derecho. En efecto, se solicita una protección para garantizar la eficacia de una sentencia. Entonces, dado el caso concreto, no consideramos que haya un daño urgente hacia la población, ya que la gravedad se mide por las vías alternas (que sí existen) y, más aún que, sería inadecuado proceder sin nueva prueba o indicios donde haya más argumentos de los evaluados por el tribunal arbitral.
¿Por qué la gravedad se mide por las vías alternas? De acuerdo con la sentencia N.° 01072-2023-PHC/TC, donde se seguía un proceso de hábeas corpus de tipo colectivo, se restringía el derecho al libre tránsito porque no había vías alternas para que los ciudadanos de Puente Piedra puedan acceder a sus hogares, por lo que tenían que pagar peaje en la Unidad de Peaje Chillón, cada vez que querían salir o entrar a esa zona, y no había otra forma de acceder vehicularmente. En este sentido, esta sentencia es importante en la medida de que la existencia de vías alternas es un requisito de constitucionalidad de los peajes para su compatibilidad con el derecho fundamental al libre tránsito (Ochoa Cardich, fundamento 56). Así, coincidimos en lo mencionado por la Defensoría del Pueblo y por el magistrado Ochoa Cardich, pues la gravedad de la restricción al derecho de libertad de tránsito se puede medir por la existencia de vías alternas:
[…] lo que forma parte del ámbito protegido de la libertad de tránsito, pues precisamente garantiza que no se pueda establecer peajes cuando se trata de una única vía y, asimismo, evita la imposición de cargas irrazonables y desproporcionadas que impida el libre desplazamiento de las personas en el territorio nacional (fundamento 58) (subrayado agregado)
Es así como, evaluando el caso de la concesionaria Lima Expresa, sí existen vías alternas: por la Vía de Evitamiento y por los peajes de Cercado de Lima. Si bien no hay datos precisos de sí en todas las vías de la concesionaria donde hay peajes, también haya vías alternas, es materia de evaluación para los abogados y jueces del caso. Esto porque el régimen jurídico de los peajes está regulado por la Ley N° 15773, en el que se prevé en su artículo segundo que el peaje podrá establecerse cuando haya otra carretera preexistente. Entonces, en la medida de que no habría un peligro de afectación al derecho de libertad de tránsito, hasta donde se tiene datos disponibles, no consideramos que la medida cautelar sea la más idónea para el momento del proceso judicial.
Ahora bien, en la sentencia se menciona el interés general y coincidimos que el alza de precios, el servicio deficiente, la no fluidez de tránsito y el mantenimiento discontinuo de vías afectan este principio; empero, no hay más indicios de los que existen para sostener la procedencia de una medida cautelar que prohíba el cobro de peajes. Recordemos que el incremento en la tarifa del peaje está contemplado en el contrato de concesión y esta fue validada por un tribunal arbitral internacional en el año 2020. De hecho, este mismo tribunal como comentamos en párrafos anteriores, no falló en contra de la Concesionaria porque las pruebas para declarar la ilicitud del contrato no eran suficientes.
Por tanto, al tener también la concesionaria el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva no es adecuado imponer ahora (dado los pocos indicios nuevos que se conoce) la medida cautelar, pues se estaría vulnerando este derecho y, por tanto, entorpeciendo una sentencia que podría declarar la invalidez del contrato si es que se llegase a probar la ilicitud de este.
- Conclusión
En suma, como se mencionó en anteriores párrafos, los contratos no gozan de una inmunidad absoluta que proscriba su control constitucional, por lo que se debe evaluar juntamente con otros derechos: como el derecho a la libertad de tránsito. Ahora bien, de acuerdo con la interpretación del Tribunal Constitucional entre el artículo 62 de la Constitución y el 2.14 de la misma Carta Magna, los contratos no podrán ser modificados si no se prueba la ilicitud cuando se celebró el acuerdo o la afectación a normas imperativas. El fundamento recae en la irretroactividad porque no habría seguridad jurídica si no se probase que al momento de la celebración del contrato se están vulnerando derechos o normas imperativas. De ese modo, dado que se está siguiendo una investigación penal y aún no es conocido un indicio sólido de la Fiscalía, no es idóneo imponer una medida cautelar en estos momentos del proceso penal. Esto porque la naturaleza de la medida cautelar es prevenir la afectación de los derechos de terceros, pero, en este caso, no hay un peligro inminente.
Escrito por Fabricio Rodriguez Rivas y Rosmery Pinares
Referencias Bibliográficas:
[1] https://www.infobae.com/peru/2024/10/31/lima-expresa-aseguro-que-seguira-operando-pese-a-solicitud-de-suspension-de-peajes/
[2] https://peru.justia.com/federales/constitucion-politica-del-peru-de-1993/titulo-iii/capitulo-i/#:~:text=Art%C3%ADculo%2062%20Libertad%20de%20contratar,otras%20disposiciones%20de%20cualquier%20clase.
[3] https://lpderecho.pe/nuevo-codigo-procesal-penal-peruano-actualizado/
[4] https://elcomercio.pe/lima/rafael-lopez-aliaga-mml-perdio-ante-lima-expresa-las-razones-por-las-que-lima-debe-pagar-mas-de-us-46-millones-a-la-empresa-concesionaria-arbitraje-2019-jorge-munoz-susana-villaran-noticia/?ref=ecr
