Por Luis Diego Vargas Sequeiros, profesor de Derecho Civil en la PUCP, investigador del Observatorio Inmobiliario y Mercantil (OIM) del Vicerrectorado de Investigación VRI de la PUCP, abogado del Estudio Mendoza Del Maestro Consultores y Abogados & Harol Gustavo Giraldo Figueroa, bachiller en Derecho por la PUCP, investigador del Observatorio Inmobiliario y Mercantil (OIM) del Vicerrectorado de Investigación VRI de la PUCP, asistente de docencia del curso de Derechos Reales y asistente Legal en Abril Grupo Inmobiliario.
- INTRODUCCIÓN
Nuestro ordenamiento jurídico ha previsto la creación de diversos órganos decisorios o entidades con autoridad y responsabilidad para la toma de decisiones importantes frente a los administrados. Desde luego, estos entes no deben estar alejados de la unidad y coherencia en sus respuestas.
No es lejana a la realidad, la existencia de decisiones del Estado- recaídas en sus diversos órganos- cuyas respuestas pueden ser símiles o discordantes en relación con una materia en específico. Las eventuales respuestas discordantes pueden encontrarse tanto en sede administrativa como judicial, lo cual genera un evidente conflicto de competencia.
A raíz de ello, nuestro sistema jurídico ha anticipado la creación de diversos espectros jurídicos para enervar el conflicto de competencias sobre una misma materia, frente a instancias distintas y, desde luego, ante dos o más eventuales respuestas a una misma materia pendiente a resolver. Una de ellas es el tema que el presente artículo motiva: la inhibición registral.
2. NOCIONES SOBRE LA INHIBICIÓN
La inhibición es un concepto antiguo, también entendida como la preadministratividad o carácter perjudicial civil ante la Administración[1]. Sea cual fuere su denominación, esta figura debe ser entendida como un acto, a través del cual la Administración Pública se inhibe de conocer una materia llevada a cabo en el procedimiento administrativo, pues toma conocimiento de que la misma también es discutida en un proceso judicial.
Este conflicto, que puede suscitarse por la actividad administrativa y la jurisdiccional, es recogida por el artículo 75 del actual Texto Único Ordenado de la Ley Nº. 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo Nº. 004-2019-JUS, el cual prescribe lo siguiente:
- Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional
- 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.
- 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.
La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir, a los intereses del Estado, se apersone al proceso. (El subrayado es nuestro)
Es preciso mencionar que aun cuando la sumilla de dicho artículo enfatiza la presencia de un conflicto con la actividad jurisdiccional en el curso del tráfico administrativo no es a este escenario, en esencia, al que se refiere el legislador sino a hechos o sucesos que se presentan en el tránsito de un procedimiento que se tornan controversiales encontrándose ventilados ante autoridades no administrativas que podrían generar una eventual interferencia en el ejercicio de competencias administrativas[2].
Sobre el particular, estimamos relevante mencionar que no toda situación conflictiva que se suscite entre particulares amerita la inhibición por parte de la Administración Pública respecto de un procedimiento administrativo, sino que debe existir una materia de litis en sede jurisdiccional por dos particulares, de modo tal que la materia en disputa refiera a relaciones de derecho privado, una identidad de sujetos, hechos y fundamentos[3]. De este modo, la autoridad encargada de resolver el procedimiento administrativo podrá inhibirse hasta que el órgano jurisdiccional resuelva la disputa.
Desde luego, la Ley Orgánica del Poder Judicial también ha previsto regular esta situación, conforme plasma en el artículo 13 del TUO del mismo cuerpo normativo, aprobado mediante Decreto Supremo 017-93-JUS que prescribe lo siguiente:
- Artículo 13.- Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa provoca conflicto, éste se resuelve aplicando las reglas procesales de determinación de competencia, en cada caso. (El subrayado es nuestro).
3. LA INHIBICIÓN EN SEDE REGISTRAL
Los efectos de la inhibición administrativa se extienden en sede registral. Al respecto, la materia fue recogida por primera vez por el LXXXI Pleno del Tribunal Registral celebrado el 26 de diciembre del 2011, la cual tuvo como agenda a la inhibitoria administrativa por demanda contencioso administrativa, la cual tuvo como acuerdo lo siguiente:
- “Si durante la calificación el Registrador Público o el Tribunal Registral advierten que consta anotada una demanda contencioso administrativa contra una Resolución del Tribunal Registral respecto al acto materia de rogación, solicitarán al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas, salvo que el título archivado de la anotación de demanda contenga la información necesaria para que se evalúe la existencia de un conflicto con la función jurisdiccional”.
Asimismo, la materia fue puesta en conocimiento a través del CIV Pleno del Tribunal Registral celebrado el 05 de febrero del 2013, a través del cual se acordó lo siguiente:
- “Si durante la calificación registral de un título, el Registrador Público o el Tribunal Registral toman conocimiento de la existencia de un proceso judicial relativo a la validez o existencia del acto o derecho materia de inscripción, procederán conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley N° 27444, cursándose oficio al órgano jurisdiccional competente a fin de que comunique las actuaciones judiciales realizadas.
- Si no se recibe respuesta del órgano jurisdiccional dentro del plazo de vigencia del asiento de presentación, se procederá a la tacha procesal del título.
- Si se cumplen los requisitos establecidos en la normativa antes citada, formularán la inhibitoria del procedimiento registral. Asimismo, formularán la inhibitoria sin necesidad de cursar oficio cuando verifiquen las circunstancias del art. 64.2 de la Ley N° 27444 de los títulos archivados por el Registro o de la documentación obrante en el título respectivo. Para tal efecto deberá solicitarse información a la Procuraduría Ad Hoc de la Sunarp, cuando la Sunarp es parte en el proceso judicial.
- Formulada la inhibitoria por el Registrador Público el asiento de presentación del título caducará una vez vencido su plazo de vigencia.
- Formulada la inhibitoria por el Tribunal Registral el asiento de presentación quedará vigente durante el plazo establecido en el artículo 164 del Reglamento General de los Registros Públicos”.
En materia registral, la inhibición conlleva una estricta relación en el marco de la calificación registral. Para tal efecto, conviene relevante hacer referencia expresa al artículo 2011 del Código Civil que prescribe lo siguiente:
- Artículo 2011.- Los registradores califican la legalidad de los documentos en cuya virtud se solicita la inscripción, la capacidad de los otorgantes y la validez del acto, por lo que resulta de ellos, de sus antecedentes y de los asientos de los registros públicos.
- Lo dispuesto en el párrafo anterior no se aplica, bajo responsabilidad del Registrador, cuando se trate de parte que contenga una resolución judicial que ordene la inscripción. De ser el caso, el Registrador podrá solicitar al juez las aclaraciones o información complementarias que precise, o requerir se acredite el pago de los tributos aplicables, sin perjudicar la prioridad del ingreso al Registro. (El subrayado es nuestro).
La calificación registral entraña una evaluación por parte del registrador, a efectos de comprobar la legalidad de un título y la compatibilidad del mismo con los antecedentes registrales. Precisamente, un registrador se verá limitado a calificar la legalidad de un acto frente a la existencia de un proceso judicial relativo al mismo acto materia de inscripción, de modo tal que procederá a formular la inhibitoria del procedimiento registral.
En ese sentido, conforme lo ha señalado el Tribunal Registral, para que proceda la inhibición de la calificación de un título por la existencia de un proceso judicial, este debe estar destinado a cuestionar la validez del acto o derecho que se pretende inscribir y no haber el órgano jurisdiccional resuelto el litigio. [4]
4. ¿UTILIDAD O PERJUICIO?: A PROPÓSITO DEL PRECEDENTE APROBADO EN EL CCLXXXIII (283) PLENO DEL TRIBUNAL REGISTRAL
El último pronunciamiento sobre la materia que nos llama en el presente artículo fue discutido en el marco de la sesión extraordinaria del Ducentésimo Octogésimo Tercer (283) Pleno del Tribunal Registral realizada los días 25 y 26 de enero del 2024, a raíz del cual se precisa el Precedente de Observancia Obligatoria sobre inhibitoria aprobado en el 235º Pleno del Tribunal Registral. A partir de ello, se dispuso lo siguiente:
- “Procede formular inhibitoria en los casos en que se discuta judicialmente la validez o eficacia del acto cuya inscripción se solicita.
- Para ello se requiere que la demanda haya sido admitida”.
A raíz de los dispositivos legales mencionados, es innegable señalar que la intención del legislador se encuentra en evitar que las diversas entidades administrativas emitan pronunciamientos sobre situaciones que están siendo analizadas en la vía judicial. Desde luego, esto último yace- sin duda alguna- en el manto de la coherencia y unidad de las decisiones estatales, tanto en la Administración Pública como en nuestros jueces cuando ambos examinan un asunto estrictamente interrelacionado.
No obstante ello, sostenemos que la inhibición registral puede ser una piedra en el zapato para aquellos particulares cuyo acto o derecho pretenden inscribir. Nos explicamos, a través de un ejemplo práctico:
- Primero momento: A tiene el derecho de propiedad sobre un bien inmueble determinado. A realiza la venta del bien hacia B, a través de un Contrato de Compraventa celebrado por ambas partes.
- Segundo momento: A interpone una demanda de nulidad de acto jurídico emanado del Contrato de Compraventa en contra de B.
- Tercer momento: La demanda es admitida a trámite.
- Cuarto momento: B decide inscribir su derecho de propiedad que ha adquirido hacia los Registros Públicos. La instancia registral toma conocimiento que el acto celebrado es materia de un proceso judicial de nulidad de acto jurídico y formula inhibición. B no pudo inscribir su derecho de propiedad.
- Quinto momento: Posteriormente, A realiza un Contrato de Compraventa hacia C y este último inscribe su derecho de propiedad en los Registros Públicos.
Conforme se aprecia, existe un grave riesgo que por la interposición y admisión de una demanda se deje un acto- válidamente celebrado- sin la inscripción registral correspondiente. Más aun cuando el resultado de la demanda pueda ser que el Juez la declare infundada. O incluso que el demandante actúe de mala fe al momento de presentar la demanda y la haga efectiva únicamente para generar dolosamente la inhibición del Registrador.
Sostenemos que, si el acto jurídico se ha realizado, entonces todo aquel que cuestione un negocio jurídico deberá realizar una anotación de demanda. Desde luego, la no inscripción del contrato genera que un bien deje de circular en nuestro ordenamiento.
De este modo, consideramos que la publicidad contenida en una anotación de demanda es una medida con menores riesgos que la inhibición por parte del registrador, pues en nuestro contexto rige el principio de publicidad material sin admitirse prueba en contrario, conforme reza el Código Civil [5].
Así las cosas, una anotación de demanda, al ser inscrita en la partida registral correspondiente, garantiza que la sentencia a expedirse sea cumplida de manera efectiva, evitando que futuras inscripciones de actos incompatibles impidan su registro. Debido a ello, el Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos contempla la figura de la retroprioridad derivada de la anotación preventiva.
En ese sentido, una vez anotada preventivamente la medida cautelar a la luz de una anotación de demanda, el título que contiene la sentencia definitiva emitida en dicho proceso judicial retrotraerá sus efectos a la fecha de presentación de la anotación preventiva, y no a la fecha de presentación del título que contiene la sentencia. Ello conllevaría que las inscripciones siguientes a esta anotación- contenidas en actos incompatibles con la sentencia- no le sean oponibles.
Fuentes Bibliográficas:
[1] GARCÍA TREVIJANO FOS, José Antonio. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Revista de Derecho Privado, Madrid, 1964, p. 82 y ss.
[2] Huamán Ordoñez, L. A. (2019). Procedimiento administrativo general comentado. Lima: Jurista.
[3] De ahí que, inclusive estos requisitos sean exigidos de la misma forma en los lineamientos para el procedimiento de cierre de partidas por duplicidad en el Registro de Predios en cuyo artículo 6.9 se estipula lo siguiente:
“6.9. Inhibición administrativa.
Para que proceda la inhibición administrativa prevista en el artículo 75 del TUO de la Ley 27444, debe existir identidad de sujetos, identidad de objeto e identidad de fundamento.
No existe identidad de fundamento entre el procedimiento de cierre de partidas por duplicidad y el proceso judicial en el que se discute el mejor derecho de propiedad”.
[4] Resolución N° 396-2019-SUNARP-TR-T.
[5] Artículo 2012.- Se presume, sin admitirse prueba en contrario, que toda persona tiene conocimiento del contenido de las inscripciones.
