Editorial| Un análisis crítico sobre la inconstitucionalidad de la reforma del sistema de pensiones en Perú.

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Por Enfoque Derecho

  1. Introducción:

En un esfuerzo controvertido por modernizar el sistema de pensiones, el Pleno del Congreso aprobó en primera votación el dictamen que propone una nueva Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano. Aunque se presenta como una iniciativa destinada a asegurar pensiones más justas, esta reforma ha suscitado intensos debates y críticas, destacando las profundas divisiones y preocupaciones en torno a su viabilidad y equidad.

La propuesta, que integra múltiples proyectos de ley, fue aprobada por 56 votos a favor, 47 en contra y 10 abstenciones[1]. Según el artículo 78 del Reglamento congresal, este dictamen será sometido a una segunda votación después de siete días calendario, período durante el cual es crucial analizar las implicancias y riesgos que esta reforma conlleva.

El titular de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera, César Revilla Villanueva, defendió la iniciativa, afirmando que busca fomentar la competencia entre los gestores de pensiones, garantizar una pensión mínima, implementar comisiones por resultados y establecer la pensión por consumo como un mecanismo de aporte complementario. Sin embargo, estas medidas han sido objeto de críticas por considerarse insuficientes y potencialmente perjudiciales para ciertos sectores de la población.

Por su parte, el congresista Pasión Dávila Atanacio, presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, resaltó la estructura multipilar de la propuesta, que contempla una administración tanto pública como privada. No obstante, esta estructura ha sido cuestionada por su capacidad para realmente mejorar la equidad y sostenibilidad del sistema de pensiones.

Durante el debate, la congresista Susel Paredes Piqué presentó una cuestión previa para que el dictamen volviera a la Comisión de Economía para un mayor estudio, la cual fue rechazada[2]. Este rechazo refleja la prisa y la falta de consenso con la que se está llevando a cabo esta reforma, una señal preocupante para la profundidad y seriedad con que se están abordando los cambios propuestos.

Las críticas no se limitan a los procedimientos legislativos. La reforma ha sido acusada de favorecer desproporcionadamente a ciertos grupos económicos y de aumentar la carga fiscal sin un plan financiero sólido. La implementación de una pensión mínima garantizada, el aumento de la edad mínima para la jubilación anticipada y la prohibición de retiros de fondos son medidas que, según los críticos, podrían agravar la informalidad laboral y generar mayores desigualdades

El presente ensayo ofrece un análisis crítico de la reforma del sistema de pensiones, examinando el marco legal, las controversias y los riesgos financieros asociados. A través de esta evaluación, se busca evidenciar las falencias y peligros de una reforma que, lejos de solucionar los problemas del sistema previsional, podría profundizar las inequidades y comprometer la estabilidad económica del país.

  1. Marco Legal y Hechos:

La Ley de Reforma del Sistema de Pensiones que ha sido motivo de álgidos debates reúne más de 59 proyectos de ley, las propuestas que mayor controversia generan son las relativos a:

  • Pensión por consumo, se establece que las personas podrán destinar el 1% de sus consumos acreditados con comprobante de pago a su fondo de pensión, hasta un máximo de 41.200 soles al año. Es decir, parte del IGV que se paga en cada compra, según la reforma, iría directamente al fondo de pensiones. Según Iván Alonso[3], columnista de El comercio, está es una medida “fantasiosa”, pues supone que todos los gastos de consumo están gravados con el IGV, pero más de la mitad está exonerada, así mientras más pobre e informal es la gente, menor es la fracción de su gastos familiar que paga IGV. De este modo, el aporte al sistema de pensiones por IGV, beneficiaría más a la gente con mayores ingresos, siendo así, una medida poco favorable para la recaudación de pensiones.
  • Prohibición de retiros de afiliados menores de 40 años, en la décimo quinta disposición complementaria final de la Ley de Reforma se establece que: “Las personas afiliadas al Sistema Privado de Pensiones que tengan 40 años o más con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, podrán elegir entre percibir la pensión que le corresponda en cualquier modalidad de retiro o solicitar a la AFP la entrega de hasta el 95.5% del total del fondo disponible en su cuenta individual de capitalización de aportes obligatorios”. Frente a esta disposición, hay quiénes la denominan un ahorro forzoso provisional, pues consideran que se impide a los afiliados a decidir libremente sobre el destino de sus fondos. Por otro lado, hay quienes consideran que es una medida favorable, el Instituto Peruano de Economía (IPE)[4] se ha pronunciado a favor de la medida, ya que la considera apta para revertir la desnaturalización que ha sufrido el Sistema de Pensiones, de modo que, las personas podrán en el futuro contar con ahorros suficientes para la jubilación.
  • Establecer un aporte obligatorio a los trabajadores independientes, según el IPE por medio del Oficio 068-2024-IPE[5], establecer un aporte obligatorio a trabajadores independientes, sin los incentivos suficientes elevaría las barreras a la formalidad y promovería la sub declaración de ingresos de este grupo de la fuerza laboral. El artículo 9 de la Ley de Reforma al establecer esta medida no parece considerar que el 90% de trabajadores independientes son informales, por lo que imponer una obligación a aportar parte de sus ingresos a un fondo previsional desincentivará la contratación formal.
  • Aporte obligatorio de los empleadores, según se establece en el artículo 8.5 de la Ley de Reforma, los empleadores deberán realizar aportes obligatorios para trabajadores dependientes del Sistema Nacional de Pensiones y del Sistema Privado de Pensiones, las contribuciones se determinarán en función de un estudio elaborado por el Poder Ejecutivo. Según el IPE, este cambio conllevará a incrementar los costos laborales no salariales, lo cual conllevaría a crear mayores barreras a la formalidad, de modo que los empleadores optarán por la informalidad como alternativa para reducir costos. De hecho el Perú, según estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) [6]es el país con mayores costos salariales, siendo esto así, con la entrada en vigencia de este medida, los costos se elevarían y con ellos la informalidad laboral.

2. Impacto potencial en los afiliados actuales y futuros.

El artículo 103 de nuestra Carta Magna establece que: “La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley”. En dicho sentido, prescribe la retroactividad de las normas.

Según el Tribunal Constitucional, la Constitución, al establecer lo anterior, la Constitución determina que el ordenamiento jurídico se rige a partir de la teoría de los hechos cumplidos, siendo la teoría de los derechos adquiridos únicamente se aplica en temas pensionarios o penales (Véase: Sentencia 00008-2008-PI/TC). De esta forma, únicamente en estos casos, estos derechos se consolidan en la esfera jurídica de un individuo, generando expectativas legítimas y confianza en su permanencia, las cuales deben ser protegidas por el ordenamiento jurídico.

Al respecto, cuando la Ley de Reforma de Pensiones propone modificar la edad de la jubilación anticipada ampliándola a 55 años de contribuyentes, tanto de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) como de las Administradoras de los Fondos de Pensiones (AFP) es evidente que nos encontramos ante un supuesto de violación de dicho principio.

Sobre ello, tenemos a bien esclarecer lo siguiente. En primer lugar, la jubilación anticipada a los 50 años, bajo las normas vigentes hasta antes de la reforma, constituye un derecho adquirido para aquellos contribuyentes que han cumplido con los requisitos establecidos. Por consiguiente, la nueva Ley de Reforma de Pensiones, al incrementar la edad mínima para acceder a la jubilación anticipada a 55 años, estaría vulnerando este derecho.

Este cambio no solo altera las condiciones bajo las cuales los contribuyentes han planificado su retiro, sino que también podría ser visto como una medida retroactiva que lesiona las expectativas legítimas de los trabajadores actuales, quienes han basado sus decisiones financieras y de vida en la normativa anterior.

Del mismo modo, para cierto sector representado por el economista Guido Penano[7], la jubilación anticipada no permite al trabajador seguir aportando y por tanto reduce la rentabilidad de su pensión por jubilación. A pesar de los efectos en la rentabilidad que produce la jubilación anticipada, está sigue siendo derecho de los trabajadores, pues permite que los trabajadores puedan acceder a los años de aporte a los fondos provisionales para costear por ejemplo su situación de desempleo o las necesidades de la edad adulta.

En dicho sentido, sostenemos la inconstitucionalidad de esta reforma bajo el principio de que, de acuerdo con el principio de irretroactividad de las leyes, las disposiciones legales no deberían afectar los derechos ya adquiridos, y cualquier modificación debería aplicarse únicamente a situaciones futuras o a nuevos contribuyentes que inicien su aporte bajo las nuevas reglas.

3. Riesgos financieros:

 En nuestra opinión, es evidente que la reforma del sistema de pensiones plantea una serie de riesgos financieros que deben ser considerados para evaluar su viabilidad y los impactos potenciales en la economía y en los afiliados.

En primer lugar, la sostenibilidad del sistema es una preocupación central. Sobre ello, la implementación de una pensión mínima garantizada sin un plan financiero sólido pone en riesgo la estabilidad del sistema de pensiones. De esta forma, sin una fuente de financiamiento clara y adecuada, el sistema podría enfrentar dificultades para cumplir con sus obligaciones a largo plazo, comprometiendo la seguridad económica de los futuros jubilados.

Otro riesgo significativo es la carga fiscal. Según la SUNAT, la presión fiscal, que es un indicador cuantitativo que relaciona los ingresos tributarios de una economía y el Producto Bruto Interno (PBI), juega un papel crucial aquí[8]. Se calcula dividiendo los ingresos recaudados entre el PBI, que es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por un país en un período determinado. De esta forma, cuando se habla de un bajo nivel de presión fiscal se establece que hay un margen limitado para aumentar los impuestos sin afectar negativamente la economía.

Al respecto, es evidente que el aumento en las obligaciones del Estado para garantizar pensiones mínimas podría incrementar considerablemente la carga fiscal. En consecuencia, consideramos que esto podría desestabilizar la economía, ya que los recursos del estado tendrían que ser redirigidos hacia el pago de pensiones, afectando otros sectores esenciales como salud, educación e infraestructura.

Del mismo modo, el riesgo de incremento de la informalidad también es considerable. La imposición de aportes obligatorios tanto para empleadores como para trabajadores independientes podría incrementar la informalidad en el mercado laboral. En nuestra opinión, es evidente que los empleadores, enfrentados a mayores costos laborales no salariales, podrían optar por contratar de manera informal para reducir costos. Del mismo modo, los trabajadores independientes podrían subdeclarar sus ingresos para evitar el aporte obligatorio, lo que disminuiría la base de cotizantes y afectaría la sostenibilidad del sistema.

Asimismo, la prohibición de retiros para afiliados menores de 40 años podría desincentivar el ahorro voluntario, debido a que los afiliados podrían sentirse desmotivados a contribuir adicionalmente a sus fondos de pensiones si perciben que no tienen control sobre el uso de sus recursos. Esto podría reducir el volumen de aportes voluntarios y, por ende, la acumulación de capital en los fondos de pensiones.

Con estos riesgos en consideración, es crucial que recordar que esta reforma incumple con los requisitos que cualquier reforma del sistema de pensiones debe obtener. Esto es, carece de un análisis financiero detallado, tampoco posee un plan de implementación que garantice su viabilidad y sostenibilidad, ni mucho menos asegura que el sistema pueda cumplir con sus obligaciones sin comprometer la estabilidad económica del país, por dichas consideraciones, sostenemos firmemente que es inconstitucional.


Referencias: 

[1] https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/pleno-aprueba-ley-de-modernizacion-del-sistema-previsional-peruano/

[2] https://www.infobae.com/peru/2024/06/07/nueva-reforma-del-sistema-de-pensiones-todo-sobre-su-aprobacion-y-la-pension-minima-que-recibiran-los-peruanos-afiliados/

[3] https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/sistema-integral-previsional-peruano-pensiones-mef-la-reforma-ilusioria-por-ivan-alonso-noticia/

[4] https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/sistema-integral-previsional-peruano-pensiones-mef-la-reforma-ilusioria-por-ivan-alonso-noticia/

[5] https://www.ipe.org.pe/portal/opinion-sobre-reforma-del-sistema-previsional-peruano/

[6] Alaimo y otros (2017) Medición del Costo del Trabajo Asalariado en América Latina y el Caribe.

[7] https://www.infobae.com/peru/2023/10/26/reja-regimen-especial-de-jubilacion-anticipada-gobierno-propone-aumentar-la-edad-de-50-a-55-anos/

[8] https://cultura.sunat.gob.pe/noticias/que-es-la-presion-tributaria

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