Por Jorge Luis Hernández Chanduvi,
abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, miembro del Colegio de Abogados de Lima, magíster en Derecho Civil en la PUCP, docente, y coautor del libro Arbitraje en Debate: Reflexiones desde la Academia.
1. Introducción
Durante la vista de la causa realizada el 23 de junio de este año, en el proceso iniciado por un usuario de una carretera nacional, uno de los magistrados del Tribunal Constitucional (TC) manifestó su sorpresa al advertir que el abogado del Estado, en representación del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), se encontraba sentado junto a la abogada de la empresa demandada, Concesionaria Peruana de Vías (COVINCA S.A.). Probablemente, el magistrado asumió, como lo harían muchos, que en un contrato de concesión el Estado ocupa siempre la posición de contraparte del privado: el adversario que defiende intereses propios y potencialmente contrapuestos a los de su cocontratante.
Lo que quizá pasaba desapercibido es que, en una Asociación Público Privada (APP), la relación entre las partes no necesariamente se construye sobre la base de intereses enfrentados. Por el contrario, como su propia denominación sugiere, Estado y privado están llamados a actuar como socios en la ejecución de un objetivo común: la prestación de un servicio público o el desarrollo de infraestructura en beneficio de la ciudadanía. Precisamente, el caso que analizaremos a continuación constituye un ejemplo en el que las posiciones de ambas partes convergen y en el que existe un interés compartido en la defensa de un mismo propósito.
Un ciudadano presentó una demanda de hábeas corpus contra la empresa COVINCA S.A, solicitando que se garantice su libertad de tránsito hacia sus predios ubicados entre los kilómetros 852 y 854 de la carretera Panamericana Sur. También solicitó la eliminación del cobro de peajes y el pago de una reparación por los daños ocasionados.
El Juzgado declaró fundada en parte la demanda y dispuso la exoneración del pago de peaje para el demandante en sus actividades habituales; además, ordenó a COVINCA, al MTC y a la Municipalidad Distrital de Samuel Pastor implementar una vía alterna denominada “Avenida 1”. El juez usó como precedente la Sentencia 84/2024 emitida por el TC en el Expediente N° 01072-2023-PHC/TC mediante la cual ordenó a la empresa Rutas de Lima suspender el cobro en la Unidad de Peaje Chillón en Puente Piedra.
Posteriormente, la Sala Mixta Descentralizada de Camaná revocó dichos extremos mediante la sentencia de vista 167-2024-SPAC-CSJAR. Frente a esta decisión, el demandante interpuso recurso de agravio constitucional, alegando vulneración del debido proceso y solicitando nuevamente la suspensión del cobro de peajes y la habilitación de una ruta libre de pago. En el marco de este proceso, se llevó a cabo la vista de la causa a la que he hecho alusión.
2. El sistema APP y los peajes
El sistema APP ha adquirido una relevancia preponderante como mecanismo para la provisión de servicios e infraestructura pública en nuestro país. Existe una proyección sostenida de inversión a mediano y largo plazo, lo cual impactará directa y positivamente en la competitividad económica, la inclusión social y la calidad de los servicios públicos (MEF-PROINVERSION, 2026).
Dentro de este modelo, en particular en un tipo de concesión (autofinanciada), el peaje constituye una fuente fundamental de financiamiento. Los peajes son mecanismos necesarios para recuperar los costos de construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura vial. Ciertamente, los usuarios que se benefician directamente de una carretera contribuyen económicamente a su sostenimiento, permitiendo reducir lapresión sobre los recursos fiscales y favoreciendo la sostenibilidad financiera de las inversiones públicas (De Rus, 2010; Vassallo & Izquierdo, 2010). En el ámbito de las APP, el peaje no solo permite la recuperación de las inversiones, sino que es la piedra de toque del esquema financiero del proyecto. Como señala Yescombe (2018), la bancabilidad de las concesiones depende de la previsibilidad de los ingresos que respaldan el financiamiento de largo plazo otorgado por inversionistas y entidades financieras.
3. Evolución normativa del sistema de peajes en el Perú
La Ley 15773, publicada en el año 1965, estableció el sistema de peajes en las carreteras peruanas. Esta norma regulaba la posibilidad de implementar peajes cuando una carretera ofreciera ventajas respecto de otra vía preexistente (artículo 2) o cuando se efectuaran mejoras sustanciales en carreteras troncales (vías principales), siempre que dichas mejoras generaran una reducción de costos de transporte y estuvieran respaldadas por estudios económicos (artículo 3) (Ley 15773, 1965).
Posteriormente, el Decreto Ley 18694 amplió las facultades del MTC, autorizándolo a implantar sistemas de peaje y establecer tarifas en las vías donde se hubieran ejecutado trabajos de construcción, ampliación o mejoramiento (Decreto Ley 18694, 1970). Bajo este esquema normativo, el peaje era concebido principalmente como una herramienta de recuperación de inversiones públicas asociadas a mejoras específicas en las carreteras.
Ahora bien, en el contexto de los cambios estructurales iniciados en el Perú a inicios de los noventa, se emitió el Decreto Legislativo 676. Esta norma declaró de interés nacional la rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura vial y autorizó al MTC a otorgar en concesión tramos de la Red Vial Nacional a operadores privados (Decreto Legislativo 676, 1991).
La norma estableció que las tarifas aplicables en las carreteras concesionadas debían ser aprobadas por el MTC, previo sustento técnico correspondiente. Asimismo, reconoció la facultad exclusiva del ministerio para autorizar y supervisar la instalación de peajes. Este nuevo régimen fue complementado por el Decreto Ley 25862, que asignó al sector transportes competencias específicas relacionadas con la autorización y supervisión del sistema de peajes, así como por el Decreto Supremo 015-93-TCC, que reafirmó la competencia ministerial para autorizar su cobro.
4. La Ley 15773 y su derogación
Como hemos señalado, el TC emitió hace algunos años la Sentencia 84/2024 ordenando la suspensión del cobro en la Unidad de Peaje Chillón en Puente Piedra, al considerar que “solamente resulta viable que se cobre peaje cuando exista, al menos, una vía alterna a disposición de toda aquella persona que no desea pagar la tarifa del peaje”. Basó su decisión en una particular interpretación del artículo 2 de la Ley 15733, según la cual, como el peaje puede establecerse en carreteras “cuyo uso sea más ventajoso” que el de otra carretera o línea férrea preexistente, entonces tiene que existir en todos los casos una vía que obraría como una ruta alterna (y, claro, sin costo para el usuario, a diferencia de la otra, en mejores condiciones, pero onerosa).
Sin embargo, el supremo intérprete de la Constitución no evaluó que el artículo 3 de la misma ley establecía otro supuesto para la instalación y cobro de peajes: que las carreteras principales hubiesen sido objeto de mejoras sustanciales y que generaran una reducción en los costos de transporte, sin que en estos casos se exigiesen vías alternas. Y este es precisamente el caso que nos ocupa, vinculado a la carretera Panamericana Sur.
Ahora bien, sin perjuicio de lo señalado, a la fecha, la Ley 15773 ha sido derogada tácitamente.
En la STC N.° 00047-2004-AI/TC el TC – siguiendo la línea de lo señalado en el Código Sustantivo – precisó que la derogación puede producirse cuando existe incompatibilidad entre la ley nueva y la anterior o cuando la materia regulada por esta última ha sido íntegramente regulada por la legislación posterior (Tribunal Constitucional, 2006).
En igual sentido, Vidal Ramírez sostiene que la derogación tácita se configura cuando una norma posterior colisiona materialmente con otra vigente, aplicándose la máxima ius posterius derogat priori, según la cual la ley posterior desplaza a la ley anterior en aquello que resulta incompatible (Vidal Ramírez, 2022).
Considerando lo señalado, los ya mencionados Decreto Ley 18694 y Decreto Legislativo 676 regularon íntegramente las materias que previamente había abordado la Ley 15773. En otras palabras, la Ley 15733 ha sido expulsada del ordenamiento jurídico peruano.
5. El peaje como mecanismo de financiamiento de las APP
El sistema APP se erige sobre variables económicas determinadas, como la demanda proyectada, los consecuentes ingresos esperados a través del cobro de peajes, los costos de operación y mantenimiento, entre otras. Por ello, el peaje – lejos de ser un elemento más – es quizás el núcleo de la estructura financiera del proyecto.
La imposición ex post de la obligación de habilitar rutas gratuitas modificará los flujos de tráfico proyectados y afectará la recaudación prevista, comprometiendo el equilibrio del contrato. Y las consecuencias son aún peores de cara al futuro del sistema APP. Una alteración posterior de las condiciones económicas de una concesión aumenta el riesgo regulatorio y, sobre todo, afecta la seguridad jurídica. ¿Algún inversionista o financista estaría dispuesto a invertir en un país que cambia las reglas de juego a mitad del camino?
En efecto, si las condiciones inicialmente pactadas por el inversionista pueden ser modificadas judicialmente con efectos generales para todo el sistema concesional, se genera un mensaje de incertidumbre que disparará el costo del financiamiento y reducirá el interés de los agentes económicos en futuros proyectos.
6. Libertad de tránsito y sostenibilidad de las concesiones
La libertad de tránsito, qué duda cabe, es un derecho fundamental reconocido por el ordenamiento jurídico peruano. No obstante, y esto aplica a todos los derechos, su ejercicio no es absoluto. Puede estar sujeto a limitaciones razonables cuando estas persiguen fines constitucionalmente legítimos y superan un juicio de proporcionalidad (Alexy, 2017).
Tratándose de vías concesionadas, el pago de peaje existe porque el inversionista necesita recuperar su inversión y garantizar el mantenimiento y operación de las carreteras, además de la atención de emergencias, los servicios de auxilio mecánico, los de ambulancias y demás obligaciones que forman parte de los niveles de servicio comprometidos contractualmente. Como enseña De Rus (2010), la ausencia de mecanismos de recuperación de costos suele traducirse en deterioro progresivo de la infraestructura, reducción de la calidad del servicio y mayores costos sociales para los usuarios (al perjudicarse la seguridad vial).
Como ya hemos adelantado, la imposición de rutas paralelas gratuitas generará la reducción de los ingresos esperados, comprometiendo la capacidad financiera de la concesión. Por otro lado, con todo derecho, el inversionista podría someter a controversia la afectación al equilibrio económico financiero originalmente pactado.
7. El interés público comprometido
La discusión sobre los peajes no se limita a sopesar derechos individuales o intereses pecuniarios de los concesionarios. Supone también analizar la eventual continuidad de un servicio público esencial. En este sentido, la disminución del dinero recaudado destinado a la conservación de las carreteras y los servicios vinculados a este servicio (atención de emergencias, grúas, etc.), impactará negativamente sobre la seguridad vial, la calidad del servicio y las condiciones de transitabilidad de la carretera. Por ello, el debate que ahora se lleva a cabo a nivel constitucional debe considerar no solo la situación particular de determinados usuarios, sino también los efectos que una restricción al sistema de peajes podría generar en la sociedad en conjunto que se beneficia con la infraestructura concesionada.
8. Conclusión
La controversia generada a raíz de la demanda constitucional interpuesta por un usuario de la vía no puede resolverse a partir de una visión reduccionista centrada exclusivamente en un supuesto menoscabo de la libertad de tránsito. Ello resulta particularmente evidente cuando la pretensión de tutela se sustenta en una interpretación incorrecta del marco normativo aplicable y, más grave aún, en la invocación de una disposición que ya no forma parte del ordenamiento.
En rigor, la tesis según la cual la existencia de vías alternas gratuitas constituye una condición indispensable para la validez y legitimidad del cobro de peajes carece de respaldo normativo. Además, desconoce la evolución legislativa y regulatoria del régimen de concesiones en el Perú, así como los principios que garantizan la sostenibilidad económica y financiera de los contratos de concesión.
El precedente generado en un caso similar constituye una anomalía interpretativa que no debe reproducirse. Lamentablemente, la emisión de nuevas decisiones judiciales en la misma línea no solo profundizaría la incertidumbre regulatoria, sino que podría terminar erosionando progresivamente los fundamentos institucionales y económicos del sistema APP, hasta poner en riesgo su propia viabilidad.
Referencias
Agencia de Promoción de la Inversión Privada – PROINVERSIÓN. (2026). Cartera de proyectos y estadísticas de asociaciones público-privadas 2026. PROINVERSIÓN.
Alexy, R. (2017). Teoría de los derechos fundamentales (2.ª ed.). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Código Civil. Decreto Legislativo N.° 295. (1984). Diario Oficial El Peruano.
Congreso de la República del Perú. (1965). Ley N.° 15773, Ley que establece el sistema de peajes en las carreteras del país. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Ley N.° 18694. (1970). Autorizan al Ministerio de Transportes y Comunicaciones a implantar sistemas de peaje y establecer tarifas. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Ley N.° 25862. (1992). Ley Orgánica del Sector Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Legislativo N.° 676. (1991). Declaran de interés nacional la inversión privada en infraestructura de transporte. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Supremo N.° 015-93-TCC. (1993). Aprueban Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Diario Oficial El Peruano.
De Rus, G. (2010). Introducción a la economía del transporte (2.ª ed.). Antoni Bosch.
Ministerio de Economía y Finanzas & ProInversión. (2026). Reporte de adjudicaciones de Asociaciones Público-Privadas 2002–2026. ProInversión. https://www.proinversion.gob.pe
Tribunal Constitucional del Perú. (2006). Sentencia recaída en el Expediente N.° 00047-2004-AI/TC. https://www.tc.gob.pe
Vassallo, J. M., & Izquierdo, R. (2010). Infraestructura pública y participación privada: conceptos y experiencias en América y España. Fundación Rafael del Pino.
Vidal Ramírez, F. (2022). Comentario al artículo I del Título Preliminar. En Comentarios al Código Civil. Gaceta Jurídica.
Yescombe, E. R. (2018). Public-private partnerships in infrastructure: Managing the challenges of public-private partnerships (2nd ed.). Butterworth-Heinemann.
