Por Carlos Javier Roncal Hernández,
abogado por la Universidad de Lima, magíster en Ciencia Política y Gobierno por la PUCP y magíster en Políticas de Suelo y Desarrollo Urbano Sostenible por la UNED (España). Profesor universitario. ORCID: 0009-0006-9254-8488.
1. A modo de introducción
En la práctica municipal es frecuente que, al revisar la partida registral de un predio comprendido en una propuesta de Plan Específico (en adelante, “PE”), el funcionario advierta la existencia de una hipoteca, embargo, anotación de demanda, carga técnica u otra afectación. A partir de ese dato, algunas entidades concluyen que el trámite no puede ni debe continuar hasta que el administrado sanee previamente la situación registral del predio.
El problema nace de una premisa equivocada: asumir que todo asiento de carga y/o gravamen impide adoptar decisiones municipales (urbanísticas) sobre el ámbito del predio. Sin embargo, la planificación urbana y los derechos reales pertenecen a planos jurídicos distintos. El PE ordena el territorio, desarrolla condiciones urbanísticas y orienta futuras actuaciones; no declara quién es propietario, no cancela hipotecas, no levanta embargos ni resuelve controversias.
Si una propuesta de PE resulta jurídicamente procedente dentro del marco normativo, la sola existencia de una carga y/o gravamen no debe impedir que la municipalidad continúe con su evaluación, y posterior aprobación, de ser el caso. La afectación registral debe ser identificada, interpretada y ponderada según su naturaleza, pero no puede convertirse automáticamente en una causal de improcedencia, suspensión o archivamiento del procedimiento administrativo cuando la normativa especial no lo ha previsto.
Esta conclusión no supone desconocer los derechos de acreedores, demandantes, titulares registrales o terceros. Por el contrario, exige una respuesta más rigurosa: determinar qué protege cada inscripción, si contiene una prohibición concreta y si el PE puede aprobarse sin “afectar” algún derecho inscrito.
2. El Plan Específico como instrumento de planificación complementario
La Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, regula la planificación y la gestión del suelo con la finalidad de lograr un aprovechamiento ordenado, sostenible y compatible con el interés común. Por su parte, el Decreto Supremo 012-2022-VIVIENDA[1] regula los instrumentos de planificación urbana en general y define al PE como un instrumento complementario destinado a facilitar una actuación o intervención urbanística integral en un sector determinado de un Plan de Desarrollo Metropolitano, Plan de Desarrollo Urbano o Esquema de Acondicionamiento Urbano. Su objeto inmediato, por tanto, no consiste en sanear la propiedad, sino en facilitar una actuación o intervención urbanística integral sobre un sector determinado.
Conforme al artículo 61 del referido reglamento, esta iniciativa tiene naturaleza de petición de gracia. Esta calificación significa que el particular no ostenta un derecho subjetivo a obtener la aprobación solicitada, pues la decisión final depende de la evaluación del interés público, de la conveniencia urbanística y de las normas aplicables. Sin embargo, tampoco autoriza a la municipalidad a crear requisitos, prohibiciones o causales de paralización que no se desprendan de la ley o del reglamento.
Como explica Ortiz Sánchez (2017), el derecho urbanístico regula la intervención pública y privada sobre la ciudad mediante instrumentos de planificación que concretan las condiciones de utilización y transformación del suelo. Desde esta perspectiva, el PE debe ser examinado por su función ordenadora y no como un procedimiento dirigido a sanear su situación registral.
3. Planificación urbana, derecho de propiedad y autonomía de planos jurídicos
La propiedad predial no puede analizarse exclusivamente desde la perspectiva civil. Danós Ordóñez (2014), al estudiar las intervenciones administrativas sobre la propiedad privada, muestra que los planes urbanísticos constituyen una forma legítima de configuración del uso del suelo, siempre que respeten la Constitución y la ley.
Esa configuración administrativa no equivale a una declaración de dominio. El plan establece usos, intensidades, vías, aportes, cargas y condiciones de actuación; el registro publicita titularidades, garantías, limitaciones y situaciones jurídicas oponibles. Ambos sistemas inciden sobre el mismo bien, pero responden a preguntas distintas: el derecho civil y registral determina quién ostenta una posición jurídica sobre el inmueble y con qué prioridad; el derecho urbanístico determina cómo puede integrarse y utilizarse ese suelo dentro de la ciudad.
La distinción ha sido recogida por el Tribunal Constitucional. En el Expediente 00239-2010-PA/TC, se señaló que la zonificación regula el ejercicio del uso del suelo y que las limitaciones urbanísticas persiguen armonizar la propiedad individual con el orden público y el bien común. A la vez, precisó que las decisiones de zonificación no están exentas de control constitucional y deben superar un examen de justificación y proporcionalidad. La potestad municipal de planificar, por tanto, es amplia, pero no arbitraria.
Chinchilla Peinado (2022) destaca que la seguridad jurídica exige identificar con precisión los derechos y deberes derivados de cada actuación urbanística. Esta exigencia obliga a diferenciar las consecuencias del planeamiento de aquellas provenientes de una garantía real, una medida cautelar o una controversia sobre la propiedad.
4. ¿Qué implica la existencia de una carga o gravamen?
El Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios dispone que en el “rubro D” se inscriben, según corresponda, bloqueos, hipotecas, medidas cautelares y otras cargas y/o gravámenes. El asiento registral cumple una función de publicidad: permite que terceros conozcan que sobre el inmueble existe una situación jurídica que puede limitar, condicionar o sujetar el ejercicio del derecho de propiedad; en síntesis, el derecho o situación inscrita resulta oponible frente a terceros y otorga seguridad jurídica.
No todas las inscripciones producen el mismo efecto. La hipoteca garantiza una obligación y habilita la ejecución del bien en caso de incumplimiento; el embargo afecta el predio al resultado de un proceso; la anotación de demanda publicita la existencia de una controversia y reserva prioridad; una carga técnica advierte una transgresión a parámetros urbanísticos y edificatorios; y una medida de no innovar puede imponer una prohibición concreta de modificar la situación jurídica o fáctica del inmueble. Por ello, no es correcto atribuir a todas ellas una consecuencia uniforme.
Como sostiene Díez-Picazo (1995), las situaciones reales de sujeción deben analizarse según los efectos que proyectan sobre el bien. Por ello, la inscripción de una carga o gravamen no extingue el dominio ni impide automáticamente actuaciones posteriores compatibles.
Por ejemplo, el artículo 94 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios señala que la reserva de propiedad inscrita no impide transferencias u otros actos posteriores, aunque conserva la prevalencia correspondiente. Asimismo, el artículo 67 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos establece que las anotaciones preventivas no impiden la extensión de asientos posteriores, salvo que el contenido de la anotación o una disposición normativa establezca lo contrario, es decir, de forma imperativa.
En el ámbito registral, la regla es la posibilidad de extender asientos posteriores compatibles; el impedimento constituye la excepción y debe desprenderse de una disposición normativa o del contenido concreto del asiento. Este criterio no sustituye la evaluación urbanística, pero descarta que puedan atribuirse consecuencias automáticas a toda afectación registral.
En el mismo sentido, el artículo 673 del Código Procesal Civil dispone que la anotación de demanda no impide la transferencia del bien ni las afectaciones posteriores, aunque otorga prevalencia a quien obtuvo la medida.
La Resolución 0423-2025-SUNARP-TR consideró que la anotación de una demanda de nulidad no impedía, en el caso concreto, inscribir el levantamiento de una hipoteca efectuado por el acreedor, sin perjuicio de los efectos y la prioridad derivados de la medida cautelar. Asimismo, la Resolución 05-2015-JUS/CN concluyó que una medida cautelar que no contenía expresamente el impedimento de inscripciones posteriores no afectaba el derecho de propiedad ni impedía elevar a escritura pública una compraventa.
5. El error de confundir planificación urbana con saneamiento registral
Esta diferencia explica por qué una hipoteca no debería paralizar el planeamiento. El acreedor hipotecario conserva íntegramente su garantía y puede ejecutarla conforme a ley. Si el predio es transferido en remate judicial, el adquirente recibirá el bien sometido al régimen urbanístico vigente. Del mismo modo, un embargo no desaparece por la aprobación del instrumento ni pierde la prioridad que le corresponde. La decisión urbanística no cancela ni debilita, por sí misma, esos derechos.
La situación es semejante cuando existe una anotación de demanda sobre propiedad, nulidad, mejor derecho o cualquier otra relación de derecho privado. La municipalidad no debe decidir cuál de las partes tiene razón. Puede continuar evaluando la propuesta sin reconocer titularidad a favor de quien la promueve y dejando expresa constancia de que la aprobación no resuelve ni modifica los derechos discutidos judicialmente.
Desde esta perspectiva, exigir el levantamiento previo de cualquier carga y/o gravamen supone trasladar al procedimiento urbanístico una condición de saneamiento que la normativa no establece. La entidad debe evaluar si el PE cumple su ámbito, contenido mínimo, sustento técnico, participación ciudadana (de corresponder), compatibilidad con otros instrumentos y protección de los intereses públicos involucrados. Si decide rechazarlo, debe hacerlo por una razón urbanística o jurídica concreta, no por la sola presencia de una carga y/o gravamen.
6. La Administración no puede paralizar su competencia sin habilitación
El artículo 63 del TUO de la Ley 27444 reconoce el carácter inalienable de la competencia administrativa: es nulo todo acto que contemple la renuncia a la titularidad o la abstención del ejercicio de las atribuciones conferidas a un órgano; además, solo una ley o un mandato judicial expreso, referido a un caso concreto, puede exigir que una autoridad no ejerza una atribución de su competencia. La misma disposición prohíbe que las entidades y sus funcionarios dejen de tramitar los procedimientos administrativos y sanciona con nulidad de pleno derecho la actuación contraria.
Aunque la propuesta de un PE tenga naturaleza de petición de gracia, no habilita a la municipalidad a omitir la evaluación o mantener indefinidamente la solicitud sin respuesta o introducir impedimentos carentes de sustento normativo.
La Sentencia 187/2024, recaída en el Expediente 00041-2023-PA/TC, ofrece un criterio útil. En ese caso, el Tribunal Constitucional ordenó a una municipalidad concluir un procedimiento de cambio de zonificación mediante el instrumento legal idóneo, luego de constatar actuaciones administrativas arbitrarias que afectaban los derechos de petición y propiedad. El pronunciamiento constitucional no obliga a aprobar una solicitud, pero sí confirma que la autoridad no puede mantener indefinidamente una situación de indefinición ni sustituir la decisión competente por exigencias carentes de sustento.
Por ello, una decisión municipal que se limite a señalar que el expediente queda suspendido hasta que el administrado levante una hipoteca, embargo o anotación de demanda requiere una habilitación específica. De lo contrario, se estaría creando una condición no prevista y renunciando, en los hechos, al ejercicio de la competencia urbanística. La continuidad del trámite no implica aprobar necesariamente la propuesta: la autoridad conserva la facultad de formular observaciones, solicitar información, evaluar impactos, obtener opiniones sectoriales y desestimar el instrumento cuando resulte incompatible con el interés general.
7. ¿Existe avocamiento indebido cuando hay un proceso judicial?
Otro argumento utilizado para detener estos procedimientos es la prohibición contenida en el numeral 2 del artículo 139 de la Constitución: ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Esta garantía debe respetarse, pero no puede interpretarse como una prohibición general de toda actuación administrativa relacionada con un predio judicializado.
El Tribunal Constitucional ha precisado que el avocamiento prohibido consiste en desplazar hacia otra autoridad el juzgamiento de una causa o controversia que corresponde al Poder Judicial y se encuentra pendiente ante él. Así lo reiteró en la Sentencia 361/2025, Expediente 01249-2024-PA/TC, recogiendo la doctrina establecida desde el Expediente 00003-2005-PI/TC. Lo relevante no es la mera coexistencia de actuaciones, sino que la Administración pretenda resolver la misma controversia privada o interferir en la ejecución de una decisión judicial.
Si un proceso judicial discute quién es propietario y la municipalidad aprueba un PE, no existe identidad de objetos. La municipalidad no resuelve la propiedad; ejerce una competencia distinta. La ordenanza será aplicable al predio cualquiera sea el titular que finalmente determine el juez.
El artículo 64 del TUO de la Ley 27444 regula el conflicto con la función jurisdiccional. La inhibición procede cuando existe una cuestión litigiosa de derecho privado entre administrados que debe ser esclarecida previamente para emitir el pronunciamiento administrativo y, además, la autoridad verifica una estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos. La decisión inhibitoria es excepcional, debe motivarse y se eleva en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere.
En consecuencia, la sola anotación de una demanda no justifica la suspensión. La autoridad debe explicar por qué la cuestión judicial es indispensable para decidir. Si el PE puede aprobarse sin pronunciarse sobre la titularidad y preservando los derechos de las partes, no existe razón jurídica para inhibirse.
8. Supuestos en los que la carga sí debe ser evaluada como impedimento
Sostener que una carga y/o gravamen no constituye un impedimento automático no significa que deba ser ignorada. La autoridad debe revisar el asiento y, cuando sea necesario, el título archivado, a fin de determinar sus efectos concretos. Ese análisis puede conducir a soluciones distintas según el tipo de afectación.
Primero, si existe un mandato judicial expreso que ordena no innovar, suspender actuaciones administrativas o abstenerse de modificar determinada situación jurídica, la municipalidad debe cumplirlo en sus propios términos. La Resolución 3954-2023-SUNARP-TR refiere que una medida de no innovar que ordenaba mantener el statu quo e impedía transferencias fue considerada suficiente para bloquear títulos que alteraran la partida. En tal supuesto, la paralización no deriva de la existencia abstracta de una carga y/o gravamen, sino del contenido vinculante de una orden judicial concreta.
Segundo, si la controversia judicial reúne los presupuestos del artículo 64 del TUO de la Ley 27444 y su resolución es indispensable para emitir el pronunciamiento administrativo, puede corresponder la inhibición. Esta conclusión no puede presumirse. Exige identificar la cuestión, demostrar la estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos y, explicar por qué no es posible separar la decisión municipal de la controversia judicial.
Tercero, una carga técnica por incumplimiento de parámetros urbanísticos o edificatorios debe incorporarse en la evaluación de la entidad. Podrá exigir medidas de adecuación, tratamiento, seguridad o demolición en la fase que corresponda, pero no necesariamente impide planificar el ámbito.
Cuarto, existen restricciones de derecho público (patrimonio cultural, dominio público, fajas marginales, áreas naturales protegidas, zonas de riesgo no mitigable o restricciones aeronáuticas) que pueden limitar sustantivamente la propuesta. En estos casos, la inviabilidad no deriva del “rubro D” en el que aparece la restricción, sino de la norma material que protege el bien jurídico correspondiente y de las competencias sectoriales concurrentes.
9. Motivación y criterio de decisión
La motivación debe explicar la relación entre el contenido de la carga y/o gravamen y el objeto del PE. No basta afirmar que el predio se encuentra judicializado y que existen cargas y/o gravámenes. Esas fórmulas describen una circunstancia, pero no demuestran por qué la municipalidad carecería de aptitud jurídica para continuar con el planeamiento.
Como sostiene Celis Vela (2025), la motivación administrativa no queda satisfecha con la simple enumeración de normas, hechos o finalidades, sino que requiere hacer explícita la relación argumentativa que conduce a la decisión. En el supuesto analizado, la municipalidad debe explicar por qué el contenido concreto del asiento registral resulta incompatible con el objeto del PE y por qué no es posible proteger los derechos involucrados mediante una alternativa menos restrictiva que la suspensión o el archivamiento del procedimiento.
En términos de razonabilidad, la entidad debe preferir la medida menos gravosa que permita proteger el derecho inscrito y, al mismo tiempo, ejercer la competencia municipal. Según el caso, ello puede lograrse incorporando la afectación al diagnóstico o evaluación, solicitando y analizando el título archivado, delimitando los efectos del instrumento, recabando una opinión jurídica especializada, promoviendo la participación de terceros identificables o incluyendo una cláusula expresa de salvaguarda (como suele ocurrir con algunos instrumentos de planificación). La suspensión total del trámite debe quedar reservada para los supuestos en que ninguna de estas alternativas permita preservar la orden judicial o resolver la petición de gracia.
10. Conclusiones
- La existencia de una carga y/o gravamen inscrito no constituye, por sí sola, un impedimento para evaluar o aprobar un Plan Específico. El PE tiene por objeto ordenar y planificar un ámbito territorial y no determinar la titularidad de los predios, cancelar garantías reales, levantar medidas cautelares ni modificar la prioridad de los derechos inscritos.
- Las cargas y/o gravámenes no producen los mismos efectos jurídicos, por lo que la municipalidad debe examinar su naturaleza, finalidad y contenido concreto. Una hipoteca, un embargo, una anotación de demanda, una carga técnica o una medida de no innovar requieren tratamientos diferenciados, sin que resulte jurídicamente válido atribuirles automáticamente un efecto suspensivo o impeditivo en el procedimiento administrativo.
- La existencia de un proceso judicial tampoco justifica automáticamente la paralización o suspensión del procedimiento. La inhibición administrativa únicamente resultará procedente cuando la controversia sea indispensable para adoptar la decisión municipal y exista una estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos. Distinto es el supuesto de un mandato judicial expreso que ordene suspender actuaciones o mantener una determinada situación, el cual deberá ser cumplido en sus propios términos.
- Toda decisión municipal que suspenda, archive o rechace la propuesta debe estar debidamente motivada. La autoridad debe explicar la relación concreta entre la afectación registral y el objeto del PE, evaluar alternativas menos restrictivas y justificar por qué la continuidad del procedimiento afectaría un derecho inscrito, una orden judicial o el interés público. La mera referencia a la existencia de cargas, gravámenes o procesos judiciales inscritos, no satisface el deber de motivación.
– Declaración sobre el uso de inteligencia artificial
Durante la preparación de este artículo, el autor utilizó ChatGPT, desarrollado por OpenAI, como herramienta de apoyo para la organización expositiva, la revisión de estilo y la mejora de la claridad del texto. El planteamiento del problema, el análisis jurídico, la interpretación normativa y jurisprudencial, la selección y verificación de las fuentes y las conclusiones corresponden exclusivamente al autor. Todas las sugerencias proporcionadas por la herramienta fueron revisadas, contrastadas y editadas por el autor, quien asume plena responsabilidad por el contenido final del artículo.
Referencias bibliográficas
- Celis Vela, D. A. (2025). Los usos de la motivación en el acto administrativo: un análisis crítico de sus exigencias argumentativas básicas. Derecho PUCP, (94), 179-202.
- Chinchilla Peinado, J. A. (2022). La regulación de la intervención sobre la ciudad existente en el Derecho Urbanístico Español. Su incidencia sobre el derecho de propiedad. Derecho & Sociedad, (59), 1-34.
- Danós Ordóñez, J. E. (2014). Intervenciones administrativas sobre la propiedad privada. Revista de Derecho Administrativo, (14), 21-27.
- Díez-Picazo, L. (1995). Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial. Vol. III: Las relaciones jurídico-reales. Madrid: Civitas.
- Ortiz Sánchez, I. (2017). Introducción al derecho urbanístico. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
[1] Se debe tener en cuenta que, el 07 de mayo de 2026 se publicó la Resolución Ministerial 189-2026-VIVIENDA, que contiene el proyecto de Decreto Supremo que aprueba el (nuevo) Reglamento de Acondicionamiento Territorial y de Planificación Urbana y Rural Sostenible.
