Por Diego Alonso Arpasi Quispe, abogado por la Universidad Católica de Santa María de Arequipa con Segunda Especialidad en Derecho de Protección al Consumidor en la Pontificia Universidad Católica del Perú y cursando la Maestría de Propiedad Intelectual y Competencia en la misma casa de estudios.
- INTRODUCCIÓN
En el presente artículo se desarrolla una figura jurídica contemplada en el T.U.O. de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), la cual puede ser aplicada en cualquier procedimiento que se presente ante la Administración Pública.
De esta forma, el Indecopi, mediante sus Órganos Resolutivos, tiene que aplicar las normas específicas tales como la Ley 29571, Ley de Protección y Defensa al Consumidor (en adelante, CDPC); la Directiva 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva que regula los procedimientos en materia de protección al consumidor (en adelante, la Directiva), y como la legislación general, como es la LPAG.
Siendo así, durante el trámite de los procedimientos en materia de protección al consumidor, se han determinado plazos legales para finalizar los mismos. No obstante, en la realidad, los Órganos Resolutivos no tienen la eficiencia absoluta para cumplir los plazos; por ende, los administrados tienen la posibilidad de revertir dicha situación mediante las figuras jurídicas que se encuentran en la legislación vigente.
En ese sentido, se procederá a realizar el análisis en tres partes: la primera sobre el procedimiento en protección al consumidor ante el Indecopi bajo su competencia; posteriormente, se desarrollarán las herramientas jurídicas que tiene el administrado ante el retraso de los plazos por parte de la Administración Pública; culminando con unas reflexiones finales, como cierre del presente artículo.
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR.
Desde la generación de los procedimientos administrativos se tiene tipos de los mismos. Donde unos tienen reglas generales y especiales, respecto al procedimiento administrativo sancionador se refiere como uno de carácter punitivo por parte de la administración pública con reglas propias en el mismo, que son de aplicación a otros procedimientos sancionadores de las entidades de la administración[1].
Como bien indica Dános Ordóñez respecto a la aplicación de las normas del procedimiento sancionador a procedimientos especiales:
“[…] la potestad sancionadora y de las reglas garantistas del procedimiento administrativo sancionador establecidos en la LPAG respecto de las leyes sancionadoras especiales sobre la materia, tiene como fundamento adicional que en materia sancionadora realmente es muy difícil que pueda operar el principio de la especialidad normativa que predica la aplicación preferente de la norma especial sobre la general basado en la premisa que la norma especial es la que mejor se adapta al supuesto de hecho […].”[2]
Ahora bien, conforme a los artículos 105 y 107 del Código[3], se establece que la autoridad competente para la postulación del procedimiento en materia de protección al consumidor es el Indecopi, como también, conforme al artículo 9 de la Directiva[4], se establece el plazo máximo para resolver por parte de los Órganos Resolutivos de la materia. Asimismo, la finalidad del Código es que los consumidores accedan a productos o servicios idóneos en una relación de consumo.
Además, debe tenerse en cuenta que, si bien; el Código tiene la protección mínima conforme a lo señalado en el Título preliminar de Principios, no excluye que existan normas posteriores o legislación especial que brinde una protección mayor a los consumidores.
Como tal, las denuncias que se tramitan conforman al Código y la Directiva, contemplan reglas procedimentales claras y precisas, las cuales tienen como carácter de supletoriedad lo señalado en la Ley 27444, más aún cuando acorde a la definición del procedimiento en protección al consumidor, este es uno de tipo sancionador.
En ese sentido el esquema del procedimiento en protección al consumidor ante el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos (en adelante, ORPS) será:
El procedimiento ordinario de protección al consumidor ante la Comisión de Protección al Consumidor (en adelante, CPC) será:
Como puede observarse los plazos de ambos procedimientos son improrrogables, así también tienen actividades procesales propias de cada uno de manera particular, por lo que, la estructura de las mismas tiene la característica propia de ser sancionadores puros conforme a lo desarrollado en este acápite pues queda claro lo expuesto queda desarrollar el tema principal.
3. LA APELACIÓN POR DENEGATORIA FICTA Y LOS RETRASOS DE PLAZOS PROCEDIMENTALES EN PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR
Conforme a lo señalado en el punto anterior, los plazos procedimentales en materia de protección al consumidor se encuentran enmarcados en la Directiva, por lo que, no es novedad que los Órganos Resolutivos en dicha materia tomen mayor tiempo para resolver los procedimientos sancionadores por denuncia de parte u oficio pues, ya sea, por carga procedimental, falta de personal y otras razones que intenten justificar el retraso, el administrado no debe verse afectado por dicha conducta.
En ese sentido, la propia Directiva o el Código no brindan una solución específica para dichos casos, sin embargo, la Ley 27444, si lo realiza, pues conforme al artículo 169 de la misma se establece la posibilidad de interponer una queja por defecto de tramitación[5].
Cabe recordar que la queja no es un recurso administrativo sino como la figura jurídica para corregir un defecto en la tramitación del procedimiento administrativo, en palabras de Morón Urbina indica:
“no puede considerarse a la queja como recurso -expresión del derecho a la contradicción- porque al presentarse un escrito quejándose de uno o más funcionarios, no se está tratando de conseguir la revocación o modificación de una resolución, sino que el expediente, que no marcha por negligencia de uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea tramitado con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera”[6]
Supongamos que, el ORPS paraliza el procedimiento sin sustento alguno mediante una Resolución. Esto afecta al administrado interesado en la emisión de la Resolución Final. Por ende, este puede interponer la queja señalada para que el superior en grado pueda dictar la medida correctiva correspondiente.
Asimismo, en caso no se cumplan los plazos establecidos en la Directiva, también puede interponerse la queja mencionada debido a que esta se encuentra contemplada como causal para ser cuestionada mediante esta figura jurídica.
También sucede lo mismo si no se realiza un trámite propio del procedimiento – v.g. emisión del Informe Final de Instrucción en la CPC – o por incumplimiento de deberes funcionales[7] de los órganos resolutivos – v.g. cuando no encauce de oficio un procedimiento que pertenece por cuestión de materia o cuantía a un órgano resolutivo distinto -.
Dado que, en la Resolución que resuelva la queja y de declararse fundada la misma, se emiten las medidas correctivas correspondientes como el inicio de las actuaciones para sancionar al responsable; los Órganos Resolutivos en gran mayoría subsanan los defectos luego de interpuesta la misma – v.g. Resolución Final N° 21-2023/SPC, 62-2023/SPC, 78-2023/SPC, entre otros -.
Aun así, en los procedimientos donde se incumplió el plazo para emitir la Resolución Final, sin perjuicio de la interposición de la queja por defecto de tramitación por incumplimiento de plazos legales, el administrado puede interponer una apelación por denegatoria ficta o también denominado denegatoria ficta por silencio administrativo negativo.
Esto conforme al artículo 199.3 en delante de la Ley 27444[8], la cual establece que vencido el plazo y en aplicación del silencio administrativo negativo habilita al administrado a interponer un recurso administrativo o judicial.
En ese sentido, el TUPA del Indecopi, en materia de protección al consumidor señala lo siguiente:
De la verificación de los ítems correspondientes a los procedimientos en protección al consumidor se tiene; primero, un plazo máximo para resolver para los órganos resolutivos, y segundo, el tipo de silencio administrativo es negativo para los procedimientos señalados.
Para aplicar esta figura jurídica señalada se tiene que cumplir ciertos requisitos:
- Debe existir un procedimiento sancionador.
- La aplicación del silencio administrativo es negativa.
- Se venció el plazo para resolver.
- Es potestad del administrado interponer el recurso impugnatorio de apelación, pues la obligación de la administración es de resolver la misma.
En ese sentido, si se aplica esta figura en materia de protección al consumidor, se considera como denegado la denuncia, en caso sea un procedimiento de oficio a pedido de parte, y si es de oficio neto será considerado como la impugnación de la sanción donde en primera instancia será negativa y en segunda instancia, en caso se venza el plazo, será considerado como silencio administrativo positivo en favor del administrado.
Ahora bien, como pude observar de acuerdo al acceso a la información pública que fue contestada con la Carta N° 1138-2023-OAF/INDECOPI, del 8 de mayo de 2023, pude constatar un retraso de la Comisión de Protección al Consumidor N° 1 de la Sede Central en el año 2022, de 357 expedientes que resolvieron los procedimientos de oficio por pedido de parte (denuncia de parte) fuera del plazo legal.
En el caso de la Comisión de Protección al Consumidor N° 2, de la Sede Central, en el año 2022, hubo un retraso de 343 expedientes que resolvieron fuera del plazo legal, tanto de primera como segunda instancia[9].
Si revisamos los casos resueltos en la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Indecopi, en el año 2023, en aplicación de esta figura jurídica se encuentra las Resoluciones Finales N° 1-2023/SPC, 71-2023/SPC, 256-2023/SPC y 564-2023/SPC[10], los cuales resolvieron las apelaciones por denegatoria ficta y declararon fundada las denuncias en segunda instancia conforme al artículo 199.6. de la Ley 27444[11]. Conforme a las siguientes sumillas de las mismas.
(Fuente: Indecopi[12])
Respecto a las Resoluciones Finales, como segunda instancia, de las CPC, no se encuentran casos de aplicación de las denegatorias ficta.
Como tal, el administrado para no verse afectado por el incumplimiento de plazos tanto por el ORPS o CPC del Indecopi, puede aplicar esta figura jurídica para así hacer valer su derecho a una decisión por parte de la administración pública ya que es un deber intrínseco y contemplado en nuestra legislación, el culminar el procedimiento dentro de los plazos establecidos.
En el caso de los órganos resolutivos debe observarse lo señalado en la Directiva y en el TUPA para poder realizar la acción señalada. En ese marco, se debe recalcar que la aplicación de la apelación por denegatoria ficta puede ser realizada por cualquier parte del procedimiento en materia de protección al consumidor.
4. CONCLUSIONES
- Los órganos resolutivos del Indecopi, contemplan procedimientos conforme a la Directiva y el Código, con plazos improrrogables, siendo los mismos procedimientos sancionadores netos en materia de protección al consumidor.
- La ley 27444 contempla figuras jurídicas para evitar retrasos en los plazos administrativos, los cuales son aplicables de forma supletoria a los procedimientos en materia de consumidor, siendo así, la queja por defecto de tramitación puede formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites.
- Asimismo, vencido el plazo máximo para resolver los procedimientos en materia de protección al consumidor, conforme al TUPA en dichas materias del Indecopi, el silencio administrativo es negativo, aplicándose la figura de apelación por denegatoria ficta por silencio administrativo acorde al artículo 199.3 de la Ley 27444, el cual pueda elevarse el procedimiento al superior jerárquico, para resolver el procedimiento.
- La interposición puede realizarlo en cualquier parte del procedimiento, como también por aplicación supletoria. La Sala Especializada en Protección al Consumidor, realizó en el año 2023, la emisión de las Resoluciones Finales N° 1-2023/SPC, 71-2023/SPC, 256-2023/SPC y 564-2023/SPC, los cuales resolvieron apelaciones por denegatorias fictas en aplicación del silencio administrativo negativo.
Fuentes bibliográficas y/o referencias:
[1]DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS. “Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General”
Procedimiento Sancionador
Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo
247.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.
247.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
[2] Danós Ordóñez, J. (2019). La regulación del procedimiento administrativo sancionador en el Perú. Revista De Derecho Administrativo, (17), página 29. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/22164
[3] LEY 29571. “CÓDIGO DE DEFENSA Y PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR”
Artículo 105.- Autoridad competente.
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código, así como para imponer las sanciones y medidas correctivas establecidas en el presente capítulo, conforme al Decreto Legislativo Nº 1033, Ley de Organización y Funciones del Indecopi. Dicha competencia solo puede ser negada cuando ella haya sido asignada o se asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.
Para la cobertura a nivel nacional el Indecopi, previo acuerdo de su Consejo Directivo, puede constituir órganos resolutivos de procesos sumarísimos de protección al consumidor o desconcentrar la competencia de la Comisión de Protección al Consumidor en las comisiones de las oficinas regionales que constituya para tal efecto; crear comisiones adicionales o desactivarlas conforme lo justifique el aumento o disminución de la carga procesal, o las necesidades de gestión requeridas para la mejor tramitación de los procedimientos a su cargo; o celebrar convenios con instituciones públicas o privadas debidamente reconocidas para, de acuerdo a sus capacidades, delegarle facultades o las de secretaría técnica. La delegación está sujeta a las capacidades de gestión requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de la mejora en la atención y otros criterios relevantes que sobre el particular se establezca por directiva que emita el Consejo Directivo del Indecopi.
Asimismo, el Consejo Directivo emite las disposiciones para la gestión más eficiente de los procedimientos a cargo del Indecopi.
Artículo 107.- Postulación del procedimiento.
Los procedimientos administrativos para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado, o por una asociación de consumidores en representación de sus asociados o poderdantes o en defensa de intereses colectivos o difusos de los consumidores. En este último caso, la asociación de consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de las facultades para disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o de las personas que le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el consumidor constituido como parte como el tercero legitimado pueden participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución que deniegue el inicio del procedimiento y contra cualquier otra resolución impugnable que les produzca agravio. El procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor se inicia con la notificación de la imputación de cargos al posible infractor.
[4] DIRECTIVA ÚNICA QUE REGULA LOS PROCEDIMIENTOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR PREVISTOS EN EL CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR
Artículo 9.- Plazos de tramitación
9.1. Los plazos de los procedimientos de protección al consumidor se computan en días hábiles, de lunes a viernes, salvo los días feriados o no laborables, sin perjuicio de lo dispuesto por normas de aplicación especial. En lo que respecta al procedimiento sumarísimo, dada su naturaleza especial, los plazos concedidos a los administrados no son prorrogables. Los escritos presentados fuera de plazo en los procedimientos serán merituados en cuanto a su pertinencia por el órgano resolutivo que corresponda.
9.2. El plazo máximo de tramitación del procedimiento sumarísimo es de treinta (30) días hábiles por instancia y el plazo máximo de tramitación de los procedimientos ordinarios es de ciento veinte (120) días hábiles por instancia, salvo que opere alguno de los supuestos de suspensión previstos en el artículo 16 de la presente Directiva: (i) En primera instancia, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la fecha de notificación de la resolución de imputación de cargos al posible infractor, hasta la fecha de emisión de la resolución final. Tratándose de varios denunciados, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la fecha de notificación al último de éstos. (ii) En segunda instancia, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la fecha de notificación de la apelación a la contraparte, hasta la fecha de emisión de la Resolución Final. Tratándose de varias apelaciones, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la última fecha de notificación de la apelación a la contraparte correspondiente.
[5] DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS. “Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General”
Artículo 169.- Queja por defectos de tramitación
169.1 En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
169.2 La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado.
169.3 En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya presentado queja, y la resolución será irrecurrible.
169.4 La autoridad que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma el conocimiento del asunto.
169.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.
[6] MORON, J. C.(2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Pagina 738. Gaceta Jurídica
[7] DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS. “Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General”
Artículo 86.- Deberes de las autoridades en los procedimientos
Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes:
-
- Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones.
- Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo previstos en el Título Preliminar de esta Ley.
- Encauzar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos.
- Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realización de trámites, el suministro de información o la realización de pagos, no previstos legalmente.
- Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo.
- Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos procedimientos de aprobación automática.
- Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación en sus trámites, sin más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
- Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.
- Los demás previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger, conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su eficacia.
- Habilitar espacios idóneos para la consulta de expedientes y documentos, así como para la atención cómoda y ordenada del público, sin perjuicio del uso de medios con aplicación de tecnología de la información u otros similares.
[8] DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS. “Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General”
Artículo 199.- Efectos del silencio administrativo
199.1. Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaración jurada a la que se refiere el artículo 37 no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad.
199.2 El silencio positivo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 213.
199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. (resaltado propio)
199.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.
199.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.
199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.
[9] De la carta mencionada se indica “Al respecto, la Sala Especializada en Protección al Consumidor y las Comisiones de Protección al Consumidor N° 1 y N° 2, ponen a su disposición la información solicitada, que se remite en tres (3) archivos en Excel. Cabe señalar que, existen procedimientos administrativos que no cuentan con fecha de notificación del inicio del procedimiento debido al tipo de conclusión; tales como, inadmisible, desistimiento, improcedente y derivado a otro órgano resolutivo.”
[10] Esto conforme al motor de búsqueda del Indecopi en https://servicio.indecopi.gob.pe/buscadorResoluciones/tribunal.seam
[11] Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS
199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas. (negrita propia)
[12] Cabe aclarar que las sumillas son una parte de toda la resolución donde se realiza un análisis mayor respecto a los casos tramitados en la Comisión. Asimismo, se hace la reproducción exacta para una mejor visualización del caso.
