Por Daniel Reyna Vargas, asociado senior del equipo de Resolución de Conflictos de la sede Lima de PPU. Es abogado por la Universidad de Piura, candidato a maestro en Estado de Derecho Global y Democracia Constitucional por la Universidad de Génova y cuenta con un Diplomado en Derecho Constitucional Latinoamericano de la Universidad Austral de Argentina, así como con especializaciones en Justicia Constitucional, interpretación y Tutela de los Derechos Fundamentales por la Universidad de Castila-La Mancha y en en Justicia Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad de Bolonia.
Su ejercicio profesional se orienta al diseño de estrategias y defensa en procesos judiciales y arbitrales. Cuenta con experiencia en casos de alta complejidad en asuntos civiles y comerciales, constitucionales, contencioso-administrativos y de Derechos Humanos, ante cortes judiciales, tribunales arbitrales y organismos supranacionales.
La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal judicial del país y tiene la última palabra en la interpretación de la ley.
Sin embargo, la excesiva carga procesal y la creación de nuevas Salas Transitorias para afrontarla han debilitado considerablemente su labor y desdibujado su posición institucional, llevando a la pintoresca situación de que más jueces sean nombrados en la Corte Suprema por la Presidenta del Poder Judicial que por la Junta Nacional de Justicia.
El rol de la Corte Suprema
Al tratarse de la cúspide del sistema judicial, podría decirse que la Corte Suprema es, ante todo, un tribunal donde las personas procuran, con mayor o menor éxito, obtener justicia. Sin embargo, su rol trasciende a las causas concretas que conoce.
El artículo 141 de la Constitución atribuye a la Corte Suprema la función de Corte de Casación y esta es explicada por el maestro Piero Calamandrei (2022, pp. 15-17) de la manera siguiente:
La Corte de casación, aunque forme parte del ordenamiento judicial y constituya incluso la cúspide suprema de la jerarquía de órganos a los cuales está encomendada la administración de la justicia, no ha sido instituida para conseguir solamente aquella finalidad (…). Su finalidad última es, pues, de más amplio alcance que el estrictamente jurisdiccional de los jueces de mérito: es una finalidad de carácter constitucional, de coordinación entre la función legislativa y la función judicial, de unificación de todo el ordenamiento jurídico: que atañe, más que a la fase de aplicación del derecho al caso concreto, a la fase de formación o de formulación del derecho que debe aplicarse a los casos futuros.
Es así que la labor de la Corte Suprema radica en la identificación, al resolver el caso concreto, de la interpretación correcta de la ley, que, en su calidad de intérprete calificado, se proyecta a todos los demás casos.
La separación de estos dos fines, que permiten reconocer la diferencia entre la función de un tribunal inferior y la que ejercen las Cortes Supremas realizan es explicada con claridad por el profesor Juan Monroy (2017, pp. 317-318):
Las cortes supremas son los únicos órganos que, siendo jurisdiccionales, pueden desempeñar una actividad no referida estrictamente al caso que están resolviendo, aunque valiéndose de él. Esta trascendencia sobre el caso concreto es lo que se conoce con el nombre de fin público, a diferencia de la otra opción consistente en exigirle a las cortes supremas solo determinen la elección de la interpretación correcta al resolver el caso concreto, lo que sería el fin privado.
En suma, mientras que los Juzgados y Salas que conforman las Cortes Superiores de Justicia se ocupan de juzgar, la Corte Suprema, a través del control de legalidad de las decisiones de dichos órganos, se encarga de definir cuál es la interpretación legal correcta, a favor no solo del derecho de la parte a la que le asistía razón, sino de la uniformidad del ordenamiento jurídico en sí mismo.
El profesor Michele Tarufo (2010) afirma que las funciones de control de la legalidad de las decisiones de los tribunales inferiores y de uniformización de la jurisprudencia pueden considerarse como funciones de toda Corte Suprema, más allá de que se utilice o no el mecanismo de la casación, y desglosa a continuación las diferencias entre algunos modelos de Corte Suprema.
Así, el profesor Taruffo (2010) resalta cómo los tribunales del common law se centran en el precedente judicial y, para que este pueda funcionar, emplean el certiorari como mecanismo de selección discrecional a fin de mantener un número reducido de casos con alto impacto.
Mientras tanto, en el sistema alemán, el Tribunal Supremo, aunque corte de tercera instancia, se centra en ejercer un control de legalidad y se basa también en la selección de casos orientados a la fijación de jurisprudencia.
Por último, las Cortes de Casación francesa e italiana se enfrentan a una carga desmedida al basarse en el control de legalidad de las sentencias, debiendo emitir decenas de millares de sentencias al año y ocasionando la necesidad de incrementar el número de jueces, que en Francia llegaba, a la fecha de dicha publicación, a doscientos.
De cualquier manera, es preciso recordar que la función de una Corte Suprema no es solamente resolver las causas, sino orientar, con sus decisiones, la interpretación del derecho.
La situación de la Corte Suprema peruana
El artículo 29 del T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que la Corte Suprema está integrada de 20 Jueces Supremos, repartidos, a razón de cinco cada una, entre la Sala Civil, la Sala Penal y la Sala de Derecho Constitucional y Social, y quedando los restantes en funciones de gobierno: uno en la Presidencia, dos en el Consejo Ejecutivo y uno en el Jurado Nacional de Elecciones. Un puesto adicional, el de Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura, fue eliminado como parte de la creación de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, pero no se modificó la cantidad de Jueces Supremos.
Pese a ello, por sorprendente que parezca, al día de hoy contamos con 59 Jueces Supremos. Ello se debe a la creación de Salas Transitorias para descarga procesal, conforme habilitan los incisos 3 y 18 del artículo 82 del T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Si bien ya funcionaban Salas Transitorias a fines de la década de 1990, formalmente todo inicia con las Resoluciones Administrativas N.° 028-2000-CT-PJ y N.° 011-2000-SP-CS, ambas de fecha 28 de diciembre de 2000, por las que se crearon tres Salas Transitorias, una de cada especialidad, como reflejo de las tres Salas, que pasaron a denominarse Permanentes. Desde entonces y, hasta la actualidad, se expidan resoluciones de prórroga de plazo de funcionamiento de estas cada tres meses.
Sin perjuicio de alguna Sala Penal Transitoria adicional por breve término, destacando la Sala Penal Especial que se constituyó para el procesamiento del expresidente Alberto Fujimori por los casos Barrios Altos y La Cantuta a dedicación exclusiva, el número de Salas Supremas se ha mantuvo de manera uniforme en seis (una Sala Permanente y una Sala Transitoria de cada especialidad) hasta el año 2013, cuando se creó una Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria adicional mediante la Resolución N.° 013-2013-CE-PJ, dada la abrumadora carga de casos laborales que dicha especialidad conoce.
Posteriormente, a fines del año 2016, se crearon una Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria (Tercera) y una Sala Penal Transitoria (Segunda) adicionales, a iniciar funcionamiento en el 2017, mediante la Resolución Administrativa N.° 343-2016-CE-PJ, de fecha 26 de diciembre de 2016, con la intención de que se dediquen a casos contencioso-administrativos y penales, respectivamente, vinculados con asuntos tributarios, aduaneros y de regulación de mercado. Fue en aquel momento que este mismo portal tuvo la gentileza de publicar un comentario mío al respecto (Reyna, 2017).
La Segunda Sala Penal Transitoria fue desactivada en el 2018. Sin embargo, mediante Resolución Administrativa N.° 205-2018-CE-PJ, de fecha 17 de julio de 2018, se creó una Sala Penal Especial de tres magistrados y un Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria, ambos para el juzgamiento de altos funcionarios, además de una plaza de magistrado supremo suplente para completar el colegiado de Salas Penales en caso de vacaciones, impedimento, recusación, inhibición, etc.
Mediante Resolución Administrativa N.° 289-2020-CE-PJ, de fecha 12 de octubre de 2020, al constatar que la Primera y Segunda Salas de Derecho Constitucional y Social Transitorias, las que conocían procesos laborales, contaban en aquel momento con la excesiva carga de 18,415 y 19,838 expedientes pendientes, respectivamente, se dispone convertir la Sala Civil Transitoria en Cuarta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria y variar la competencia de la Tercera y Cuarta Salas de Derecho Constitucional y Social para la atención de asuntos laborales y previsionales.
Con ello, los procesos civiles serían atendidos por una sola Sala Suprema, lo cual también ocurriría con los procesos contencioso-administrativos. Dado lo insostenible de esta situación, mediante Resolución Administrativa N.° 220-2021-CE-PJ, de fecha 19 de julio de 2021, se creó la Quinta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, con competencia en procesos contencioso-administrativos tributarios y aduaneros; y, mediante Resolución Administrativa N.° 056-2023-CE-PJ, de fecha 26 de enero de 2023, se creó una nueva Sala Civil Transitoria.
Por ende, con dos Salas Civiles, seis Salas de Derecho Constitucional y Social y dos Salas Penales, todas de cinco magistrados; una Sala Penal Especial de tres magistrados; un Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria y una plaza de magistrado supremo suplente penal, se llega al total de 59 Jueces Supremos, de los cuales 20 son Jueces Supremos Titulares y 39 son Jueces Supremos Provisionales.
Las consecuencias de la inflación de Salas Supremas
La distorsión entre lo fijado por la ley y la realidad no es un asunto menor. Este tiene importantes consecuencias tanto frente al Poder Judicial como frente a los justiciables. Además de las consideraciones presupuestarias y logísticas inherentes a la implementación de órganos jurisdiccionales nuevos, se tiene la agudización de la provisionalidad judicial, el mayor riesgo de jurisprudencia incoherente y la distorsión en la legislación procesal, los cuales atentan contra el rol de la Corte Suprema descrito anteriormente.
Agudización de la provisionalidad judicial
En primer lugar, la creación de Salas Supremas adicionales genera la necesidad de contar con más Jueces Supremos sin que se haya previsto plazas titulares para ello, de modo que estas son llenadas con Jueces Supremos Provisionales, agudizando la provisionalidad judicial de manera artificial.
En efecto, como he sostenido en el pasado (Reyna, 2023, pp. 98-99), la provisionalidad no es, en sí mismo, un fenómeno negativo, ya que viabiliza la continuidad de la prestación del servicio público de justicia cuando las circunstancias de la vida impiden que el juez-persona desempeñe sus funciones.
Lo grave de la provisionalidad descrita es que la necesidad de convocar Jueces Provisionales no se origina en circunstancias externas que, al impedir que el juez-persona acuda al despacho, crean la necesidad de cubrirlo con un suplente temporal (enfermedad, capacitación, maternidad, licencia, suspensión, destitución, etc.), sino en la creación, por decisión de los órganos de gobierno del Poder Judicial, de numerosas plazas adicionales.
Aunque no es un problema exclusivo de la provisionalidad judicial en la Corte Suprema, el sistema de designación de jueces provisionales y supernumerarios en el Perú presenta varios aspectos cuestionables. Como he podido abordar en otro trabajo (Reyna, 2023, pp. 107-108), la designación de jueces provisionales y supernumerarios es una decisión unilateral adoptada sin motivación por el Presidente de la Corte Suprema o de la Corte Superior correspondiente, pudiendo revocarla en cualquier momento para designar a otra persona.
Así, se trata de una cuota de poder sumamente elevada concentrada en una sola persona, que no satisface los estándares internacionales de estabilidad en el cargo jurisdiccional que establecen los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura de las Naciones Unidas y que ha fijado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en, entre otras, las sentencias de los Casos Apitz Barbera vs. Venezuela y Reverón Trujillo vs. Venezuela. Además, en el pasado, esta potestad ha sido utilizada como un mecanismo de control de la judicatura por el poder político (Gonzales, 2009, pp. 405-407; Pásara, 2010, p. 178)
Es más, en el caso específico de la Corte Suprema, ello ocasiona que casi dos tercios de los Jueces Supremos no sean designados vía concurso público de méritos llevado a cabo por la Junta Nacional de Justicia para ocupar tal plaza, sino por decisión unilateral de la Presidenta del Poder Judicial, quien tiene así en sus manos definir el perfil del Juez Supremo peruano.
Surgimiento de jurisprudencia contradictoria
En segundo lugar, la coexistencia de diversas Salas Supremas que abordan los mismos casos atenta contra la finalidad uniformizadora de la casación y contra el rol descrito al inicio del presente comentario. En efecto, se abre la posibilidad de que los jueces de distintas Salas asuman criterios jurisprudenciales contradictorios, lo que atentará contra la autoridad de la corte (Taruffo, 2006, p. 149).
Esto es una realidad: el magistrado Carlos Calderón (2020, pp. 214-219) da cuenta de que, en el año 2007, la editorial Motivensa publicó un libro titulado “Antología de sentencias casatorias divergentes emitidas por la Corte Suprema de la República en materia civil y procesal civil”, que recopiló 35 temas jurídicos que habían recibido respuestas diametralmente opuestas por sendas casaciones.
Distorsión normativa
En tercer lugar, la presencia de Salas Transitorias en la Corte Suprema ha sido normalizado a tal punto que la legislación procesal ha abrazado la pluralidad de Salas Supremas de una misma especialidad en el diseño de mecanismos de fijación de jurisprudencia vinculante.
Así, el artículo 400 del Código Procesal Civil, el artículo 433 del Código Procesal Penal y el artículo 40 de la Nueva Ley Procesal del Trabajo tratan el Pleno Casatorio, donde se convoca a las Salas Supremas de la especialidad correspondiente para conformar un colegiado unificado que establezca un precedente vinculante. Puede apreciarse así que una situación transitoria y extraordinaria ha sido asumida como permanente y ordinaria, lo que la constituye como patológica.
De hecho, en el periodo en que se contó con una sola Sala Civil, se generó la duda de cómo podría esta emplear el mecanismo del Pleno Casatorio, lo cual no llegó a darse.
Reflexiones finales
Desde el interior de la propia Corte Suprema, el magistrado Carlos Calderón (2020, p. 220) refiere:
Pero la transitoriedad es solo un síntoma. Es el sistema el que falla, pues tal como está diseñado está destinado a provocar que la provisionalidad sea la regla. La solución pasa por preguntarse si el modelo de recurso de casación existente ha dado frutos en el país o, si por el contrario, contribuye a mantener un estado de cosas que solo perjudica al sistema judicial. Y, luego, por responderse con la mayor sinceridad posible si son necesarias leves reformas o un nuevo diseño.
La artificial inflación de la Corte Suprema no es sino uno de los síntomas del desajuste entre la estructura judicial y la realidad del país. La reforma judicial, pese a lo mucho que es invocada, no ha logrado tocar las prácticas del sistema más que superficialmente (Pásara, 2014, p. 177) e incluso ha sido empleada como una herramienta de crítica política al sistema judicial.
La superación de esta inflación pasa por sincerar cuál modelo de Corte Suprema buscamos y, en cuál fin se busca privilegiar: si el derecho subjetivo a impugnar y la satisfacción del litigante (fin privado) o la uniformización de criterios para la seguridad jurídica (fin público) (Monroy, 2017, pp. 380-382).
Comentando la situación del Supremo Tribunal Federal de Brasil a inicios del presente siglo, el profesor Eduardo Oteiza (2010, pp. 688-689) afirma:
La dimensión del trabajo muestra dos grandes problemas. Por una parte, la imposibilidad de que un Tribunal compuesto por once miembros brinde decisiones ponderadas con semejante sobrecarga. (…) Por la otra, la cantidad de decisiones generadas por el Tribunal hace que la sociedad encuentre dificultades para asimilarlas. No se trata sólo de decidir los casos, sino también se deben brindar soluciones claras que luego puedan ser seguidas, por lo convincente de su contenido argumental y por la demostración del equilibrio en la ponderación justa de los derechos abordados.
Si se opta por una Corte Suprema que vaya a resolver decenas de millares de causas al año para proteger los derechos de todos los justiciables, entonces es preciso diseñarla para tal fin, incrementando el número de plazas titulares y definiendo con cuidado la competencia de cada Sala, para procurar que se pueda identificar cuál conocerá cada caso en función de las características de la controversia y no de soluciones aleatorias.
De hecho, actualmente, existen tres proyectos de ley en trámite que se orientan en esta dirección: (i) el Proyecto de Ley N.° 4720/2022-CR, presentado por el congresista Alejandro Soto, que propone elevar a 25 el número de Jueces Supremos, con la fijación de dos Salas de Derecho Constitucional y Social Permanentes; (ii) el Proyecto de Ley N.° 9831/2024-CR, presentado por la congresista Patricia Chirinos, que propone crear una Sala Contencioso-Administrativa en la Corte Suprema; y, (iii) el Proyecto de Ley N.° 11548/2024-CR, presentado por la congresista Martha Moyano, que propone elevar a 49 el número de Jueces Supremos.
Por el contrario, si se busca privilegiar el fin público de seguridad jurídica, también es preciso rediseñar la Corte Suprema como una de precedentes. Debe recordarse que la propuesta de CERIAJUS fue de establecer una Corte Suprema de Sala Única con once miembros. De igual manera, a lo largo del tiempo se ha intentado establecer reglas de acceso a la Corte Suprema tales como el doble conforme, que fue aprobado en 2022; y la eliminación del efecto suspensivo de la casación, que sigue como propuesta.
No puede perderse de vista, por último, que la Corte Suprema es la cúspide de un sistema judicial que presenta múltiples falencias. Como dice el profesor Roberto Berizonce (2011, p. 115):
En este contexto, parece irrefutable que el descongestionamiento de las causas debe erigirse en objetivo de todo el sistema de Justicia, no sólo como respuesta para el agobio de los Tribunales Superiores. (…) Sintéticamente: si funciona de modo adecuado la primera instancia, automáticamente se alivia la carga de los Tribunales Superiores.
Si la sobrecarga judicial genera esta artificial inflación e impide que la Corte Suprema pueda cumplir a cabalidad su rol, no debe perderse de vista al sistema que la sostiene y alimenta de recursos.
Referencias bibliográficas
Berizonce, R. (2011). Las funciones de la Corte Suprema: en el tránsito hacia un nuevo modelo. En E. Oteiza (coord.). Cortes Supremas. Funciones y recursos extraordinarios (pp. 107-138). Rubinzal-Culzoni.
Calamandrei, P. (2022). Casación Civil. Ediciones Olejnik.
Calderón, C. (2020). La Casación Civil y la misión de la Corte Suprema. Gaceta Jurídica.
Gonzales, G. (2009). Los jueces. Carrera judicial y cultura jurídica. Palestra Editores.
Monroy, J. (2017). Las Cortes Supremas en la posmodernidad. En Temas de Derecho Procesal, 2. Communitas.
Oteiza, E. (2010). La función de las Cortes Supremas en América Latina: Historia, paradigmas, modelos, contradicciones y perspectivas. En: E. Oteiza (coord.). Reforma Procesal Civil (pp. 669-721). Rubinzal-Culzoni
Pásara, L. (2010). Tres claves de la Justicia en el Perú. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Pásara, L. (2014). Una reforma imposible. La justicia latinoamericana al banquillo. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Reyna, D. (2017). La creación de (otras) dos Salas Supremas Transitorias (más). Enfoque Derecho. https://enfoquederecho.com/la-creacion-de-otras-dos-salas-supremas-transitorias-mas/
Reyna, D. (2023). Los estándares interamericanos de independencia judicial para el juez provisional y su aplicación en la región. En M. Bustamante y L. Alfaro (coords.). Independencia judicial en el tercer milenio. Call for papers del XVII Congreso Mundial de Derecho Procesal (pp. 95-113). Palestra Editores.
Taruffo, M. (2006). El vértice ambiguo. Ensayos sobre la casación civil. Palestra Editores.
Taruffo, M. (2010). La función de las Cortes Supremas. En: E. Oteiza (coord.). Reforma Procesal Civil (pp. 649-667). Rubinzal-Culzoni
