Por Bruno Ramos Huaytalla, abogado por la Universidad Científica del Sur. Forma parte de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental; y
Rolando García Castillo, Abogado por la Universidad Científica del Sur. Actualmente cursa la Maestría en Solución de Conflictos en la Universidad San Martin Porres. Socio de Edam abogados.
Las empresas pesqueras tienen el deber de cumplir con entregar la información que sea requerida por los fiscalizadores autorizados por el Ministerio de la Producción. El incumplimiento de dicho deber es pasible de configurar una infracción administrativa. Evidentemente la información entregada debe ser veraz.
Anteriormente, el numeral 102 del artículo 134 del Reglamento de la Ley General de Pesca (RLGP) establecía como infracción: “Entrega deliberada de información falsa, el ocultamiento, destrucción o alteración de libros, registros, documentos que hayan sido requeridos por el Ministerio de la Producción, o por las empresas Certificadoras/Supervisoras, designadas por el Ministerio”. Actualmente, con la modificatoria dispuesta en el Decreto Supremo N° 017-2017-PRODUCE, la mencionada infracción se encuentra tipificada en el numeral 3 del artículo 134 del RLGP.
La infracción relacionada a “entregar deliberadamente información falsa” requiere los siguientes elementos concurrentes para su configuración: (i) el administrado debe entregar a los fiscalizadores determinada información en virtud de un requerimiento o de una norma preexistente; y (ii) el administrado, siendo consciente de que la información es falsa, procede a entregarla a la autoridad administrativa[1]. Estos presupuestos se desprenden de la lectura literal del tipo infractor.
El 27 de septiembre de 2023, la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de Lima (la Sala) emitió una sentencia (Caso Pacific Deep Frozen S.A. contra el Ministerio de la Producción, Expediente N° 06471-2021) que abordó el análisis de la infracción de «entrega deliberada de información falsa». En esta sentencia se indicó que el juez de primera instancia se equivocó al interpretar la norma, sosteniendo que esta contemplaba una acción dolosa directa. La sentencia de vista argumentó que la responsabilidad en la vía administrativa no se basa principalmente en el dolo, sino en la infracción del deber. Se concluyó que la administrada había consentido, en vía administrativa, la imputación de información falsa al no cuestionarla en su apelación.
En este caso, los inspectores verificaron que en la planta de procesamiento pesquero de Pacific Deep Frozen (la administrada) la cámara isotérmica había descargado 18.290 t. del recurso hidrobiológico anchoveta fresca. De los documentos entregados por el encargado, se observó que en la guía de remisión figuraba el peso de 13.750 t. del recurso. Asimismo, al revisar la copia del ticket de Balanza Electrónica Milagros notaron una aparente alteración de datos, por lo que procedieron a comunicarse con dicha empresa, quienes señalaron que el mencionado ticket no contaba con el peso bruto ni el peso total.
En ese sentido, la administrada habría entregado un ticket de balanza adulterado a los inspectores durante la fiscalización a su planta de procesamiento pesquero, debido a que la información contenida en la copia y en el escáner de dicho documento correspondían a datos que no coincidían entre sí. Además, la información contenida en ambos no era la información proporcionada por Balanza Electrónica Milagros por cuanto en esta última no se realizó el segundo pesaje, tan solo el de ingreso.
A raíz de lo anterior, la Dirección de Sanciones – PA del Ministerio de la Producción, mediante la Resolución Directoral N° 0678-2021-PRODUCE/DS-PA, impuso una multa de 15.150 UIT a la administrada. En el análisis de culpabilidad se argumentó que la administrada actuó sin la debida diligencia, lo que constituyó una culpa inexcusable. El Consejo de Apelación de Sanciones (Conas), superior jerárquico, no examinó en absoluto este análisis de culpabilidad realizado en primera instancia a propósito del recurso de apelación del administrado y confirmó la resolución mediante la RCONAS N° 074-2021-PRODUCE/CONAS-CP.
El administrado interpuso la demanda de nulidad de acto administrativo contra el Ministerio de la Producción (demandada), argumentando la vulneración del principio de tipicidad, en razón a que se le había sancionado por entregar deliberadamente información falsa, aun cuando la propia administración afirmó que se cometió con culpa inexcusable. El juzgado de primera instancia declaró fundada la demanda, toda vez que la infracción se configura con la entrega deliberada de información falsa, lo que implica que el administrado haya entregado voluntaria o intencionadamente información falsa, mas no con culpa.
El juzgado de segunda instancia revocó la sentencia y la reformó declarando infundada la demanda. Empero, en esta sentencia de vista se evidencia una incorrecta interpretación judicial por los siguientes fundamentos:
- Se señala que “el juzgador de primera instancia se equivoca cuando interpreta la norma del numeral 102) del artículo 134° del Reglamento de la Ley General de Pesca, sosteniendo que dicha norma contempla una acción dolosa directa, refiriendo que en este caso el Administrado no actuó con dolo; consideración inaceptable e impertinente al caso porque la administrada consintió en vía administrativa con dicha imputación de información falsa, dado que su apelación cuestiona otros aspectos distintos”.
Este criterio es errado y desconoce la finalidad del proceso contencioso administrativo, que es ejercer un control jurídico sobre las acciones de la administración pública y garantizar la protección efectiva de los derechos e intereses de los administrados (según el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo).
En este proceso judicial, se realiza un examen completo de las acciones tomadas en la sede administrativa para anularlas si se detecta algún vicio (como la violación del principio de tipicidad) que no fue detectado oportunamente por la administración. Este proceso no es simplemente un recurso adicional, de mero control de legalidad. Además, el administrado no reconoció la responsabilidad por la comisión de la infracción, por lo tanto, es viable que pueda cuestionar la decisión en sede judicial.
- Se indica: “pero además el juez, no ha tenido en cuenta que la responsabilidad en la vía administrativa no se fundamenta principalmente en el dolo como en la vía penal, sino que el fundamento de la responsabilidad es la infracción de deber; por lo tanto, resulta equivocada su conclusión”. La Sala, al igual que la demandada, realizan una interpretación extensiva de la norma que desarrolla la infracción, pues, aun sabiendo que la conducta concreta fue entrega culposa de información falsa, señalan que corresponde imponer la sanción por la infracción “entrega deliberada de información falsa”.
Para que se configure la infracción, se requiere una entrega intencional, voluntaria o deliberada de información falsa. Si esto no ocurre, obviamente no hay un ilícito administrativo según el principio de tipicidad y taxatividad. Si la infracción fuera simplemente «entrega de información falsa», no se necesitaría el dolo, y se cometería tanto con dolo como con culpa. Sin embargo, este no es el caso de la infracción según lo establecido en el RLGP.
Un caso similar fue analizado por Tejada, quien señaló que para la configuración de la infracción de causar deliberadamente daños materiales en los bienes de propiedad de la entidad o en posesión de ésta se requiere dolo, esto es, el ánimo de causar daño a los bienes estatales. En sentido contrario, no correspondería sancionar al servidor público que, sin dolo, cause daño a la institución Pública[2].
Por otro lado, tanto la Sala como la demandada no tuvieron en cuenta el principio de culpabilidad. El numeral 10 del artículo 248 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. El procedimiento administrativo sancionador pesquero, a cargo del Ministerio de la Producción, se rige por la responsabilidad subjetiva, por lo tanto, se debe demostrar tanto el dolo y la culpa. La infracción de entrega deliberada de información falsa según el RLGP no se configura con la sola entrega de información no veraz, como intenta argumentar la Sala, lo cual ocurriría bajo un régimen de responsabilidad objetiva, sino requiere simultáneamente la intencionalidad.
En conclusión, no correspondía sancionar a la administrada que, sin dolo, entregó información falsa a los fiscalizadores del Ministerio de la Producción en atención al principio de tipicidad. La demandada ha enmendado su error en sus últimos pronunciamientos, debido a que solo ha sancionado a los administrados cuando existe dolo en la entrega de información falsa.
Referencias bibliográficas:
[1] Ministerio de la Producción. (2023). Resolución Directoral N° 01888-2023-PRODUCE/DS-PA. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4762271/RD%201888-2023-PRODUCE-DS-PA.pdf
[2] Tejada, A. (2019). La falta de atención al principio de tipicidad en el procedimiento administrativo sancionador vulnera la facultad sancionadora de las instituciones públicas. Tesis de maestría, Universidad San Martín de Porres. Recuperado de https://repositorio.usmp.edu.pe/bitstream/handle/20.500.12727/5304/tejada_man.pdf?sequence=1&isAllowed=y
