Por Carlos Francisco Arias Suárez,
Abogado por la PUCP. Especialista en Procesal y Derecho Constitucional, Candidato a magister en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Ex secretario técnico de la comisión de reforma del Código Procesal Constitucional, Asociado del área de litigación de Caro & Asociados.
- Introducción
Como es de amplio conocimiento, la institución de la declaración de estado de cosas inconstitucional fue creada por la Corte Constitucional de Colombia, en 1997, en la Sentencia Unificadora No. 559/97. En dicho caso, el órgano colegiado empleó dicha técnica para tutelar los derechos fundamentales de docentes de determinados municipios que, pese a que habían laborado una cantidad significativa de años, dichas entidades no los habían afiliado a ninguna Caja o Fondo de prestación social, lo que generaba que una vulneración de los derechos fundamentales a la salud, vida, seguridad social y al trabajo.
No obstante, es de suyo relevante precisar que esta institución guarda sus raíces en la controversia doctrinal que surgió hacia fines de los años cincuenta en Estados Unidos, entre los que defendían la “political question doctrine” y los “structural remedies”.[1] La tesis de la primera radica en que existen determinadas cuestiones que no deben ser sometidas a la jurisdicción; en la medida en que – de serlo – contravendría el principio fundamental de un estado democrático, el de separación de poderes[2]. Por otro lado, la segunda tesis, gira en torno a la defensa y tutela de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, como pilares sobre los cuales se erige el estado constitucional de derecho.
Ahora bien, ¿cuál es la situación del estado de cosas inconstitucional en el Perú? Para efectos de este artículo, se empleará la definición propuesta por el Tribunal Constitucional, quien señaló que dicha institución es una técnica jurídica procesal; a través de la cual, se logran expandir los efectos de una sentencia a todo aquel que no haya formado parte de la relación jurídica procesal (en sede constitucional) y que se encuentre en el mismo supuesto de hecho invocado en el proceso judicial que dio origen a la declaración.
Cabe agregar que la declaración de estado de cosas inconstitucional no solo implica el mero reconocimiento de una vulneración sistemática de derechos fundamentales de un grupo importante de personas o sector poblacional; sino que, además, para efectivizar tal situación, el órgano constitucional expide un mandato a determinados poderes y/u organismos del estado a efecto de que adopten medidas para revertir la cuestión de hecho que originó el menoscabo declarado.
Bajo esta modalidad de declaración de estado de cosas inconstitucional es que el Tribunal Constitucional, desde el caso Arellano Serquén, ha venido resolviendo. A la fecha, dicha Corte ha expedido 19 declaraciones, de las cuales solo 4 han sido plenamente ejecutadas (expediente No. 6626-2006-PA/TC; expediente No. 05561-2007-PA/TC; 01126-2012-PA/TC y 0799-2014-PA/TC)[3]. Ello pone en evidencia dos cuestiones: la primera, que la forma en la que se ha venido empleando esta técnica jurídica procesal no es la más óptima para garantizar la tutela efectiva de los derechos fundamentales vulnerados de un sector poblacional; y la segunda, que no existe en nuestro ordenamiento un efectivo control de las decisiones jurisdiccionales emanadas de dicho órgano constitucionalmente autónomo, lo que conlleva a sostener que no solo estamos frente a métodos errados en cuanto a la declaración propiamente dicha, sino también que existe una carencia de entidades y de instituciones procesales con las cuales se pueda solicitar el efectivo cumplimiento de lo decidido por el Tribunal.
Frente a ello cabe formular válidamente las siguientes interrogantes: ¿cuán efectiva es una declaración impuesta? Y ¿cuán conveniente resultaría una declaración dialógica? El presente artículo tiene como finalidad plantear una solución a una problemática grave en la justicia constitucional, la cual gira en torno a la imposibilidad de ejecución de sentencias estructurales por inobservancia de factores propios de las entidades y/o poderes del estado sobre las que recae mandatos de hacer para impedir que las vulneraciones de derechos fundamentales advertidas se sigan perpetrando.
- Efectividad de las declaraciones impuestas
Como se expuso supra, solo el 21% de declaraciones de estado de cosas inconstitucional han sido ejecutadas. Esta cifra resulta alarmante de cara a la tutela constitucional ante vulneraciones de derechos fundamentales de una población determinada. ¿De qué sirve que el Tribunal Constitucional haya utilizado dicha técnica en el caso de las hermanas Cieza (expediente No. 853-2015-PA/TC) y haya ordenado al Ministerio de Educación el aseguramiento de disponibilidad y accesibilidad a la educación de niños, adolescentes y mayores de edad de extrema pobreza del ámbito rural, si a la fecha el Poder Ejecutivo no ha dado cumplimiento a tal mandato? Las declaraciones impuestas; vale decir, aquellas que han sido expedidas por dicho órgano jurisdiccional, sin – previamente – haber consultado la situación económica, la planificación de políticas públicas anual, entre otros, de las entidades o poderes del estado sobre los que recaerá el mandato, serán infructíferas y no se alcanzará el propósito planteado por aquel.
A modo de ejemplo, en el caso de la declaración de estado de cosas inconstitucional por la vulneración del derecho del interno a no ser objeto de un tratamiento carente de razonabilidad y proporcionalidad respecto de las condiciones en que cumplía la pena en el Establecimiento Penitenciario de Tacna (expediente No. 5436-2014-PHC/TC), el Tribunal Constitucional resolvió lo siguiente:
“Declarar que si, en el plazo de 5 años, que vencerá en el año 2025, no se han adoptado las medidas suficientes para superar dicho estado de cosas inconstitucional, estos deberán ser cerrados por la respectiva autoridad administrativa, lo que podría implicar el cierre temporal del establecimiento penitenciario para el ingreso de nuevos internos, el cierre temporal del establecimiento penitenciario con traslado de los internos a otros establecimientos penitenciarios sin hacinamiento, entre otras medidas, según se trate del nivel de hacinamiento, y hasta que se garanticen las condiciones indispensables de reclusión, asumiendo la responsabilidad de la omisión o deficiencia las respectivas instituciones públicas, empezando por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Dicho cierre empezará por los 6 establecimientos penitenciarios de mayor hacinamiento en el Perú: Chanchamayo (553 %), de Jaén (522 %), del Callao (471 %), de Camaná (453 %), de Abancay (398 %) y Miguel Castro Castro (375 %), o aquellos 6 establecimientos penitenciarios que al vencimiento de dicho plazo tengan los mayores niveles de hacinamiento.” (subrayado agregado).
De la glosa expuesta se advierte el tenor del mandato establecido por dicho órgano jurisdiccional: “si no se cumple con lo ordenado, se cerrarán los establecimientos penitenciarios” ¿El Ministerio de Justicia, el Instituto Nacional Penitenciario, el Ministerio de Economía y Finanzas fueron consultados previamente a la expedición de la sentencia la posibilidad de ejecutar tal orden en un plazo menor de 5 años? No. Esto no significa – en ningún escenario – que la tutela ante vulneraciones de derechos fundamentales de un sector poblacional esté en función de la “disponibilidad” de los órganos o poderes del estado; sino por el contrario, se debe entender como la necesidad de tener pleno conocimiento de la situación de cada entidad que participe de la sentencia estructural a efecto de expedir una decisión que – siquiera – pueda ser ejecutada en el plazo previsto; y ello, se puede alcanzar a través de la “justicia dialógica” o “justicia participativa”.
¿Qué implican estos dos términos propuestos? En breve cuenta, la necesaria participación y deliberación pública con los actores relevantes[4] que formen parte de la decisión que se vaya a adoptar a fin de tutelar efectivamente los derechos fundamentales vulnerados de un sector poblacional. A través de este mecanismo no se dictará una decisión bajo el esquema clásico de verticalidad, en el que una autoridad ordena a determinados actores que cumplan un mandato; sino por el contrario, se procurará una sentencia que adopte un mayor grado de legitimidad al haber, previamente, generado espacios de diálogo que permitan que el pronunciamiento final pueda ser ejecutado en los plazos debidos, con el objetivo de tutelar en mayor medida la vulneración sistemática de un grupo de la población.
Ello sin duda requerirá un trabajo más incisivo por parte del Tribunal Constitucional, y la necesaria creación de una comisión interna que se encargue de convocar a los actores durante el trámite que se siga ante dicho órgano, y se entable una mesa de planificación con los representantes de aquellos, hasta el momento en el que se dicte sentencia.
No debe soslayarse la labor importante que debe cumplir, en adición, la comisión de seguimiento y cumplimiento de sentencias del Tribunal Constitucional. A la fecha, aquella se encuentra desactivada, y ello – sin ningún ambage – constituye un riesgo para la efectividad de las decisiones expedidas. Se requiere que se implemente nuevamente y se efectúe una rigurosa fiscalización a los actores involucrados, en casos de sentencias estructurales; o de exhortos a entidades públicas; entre otros, y como bien determinó la Defensoría del Pueblo en el Informe “El Estado de Cosas Inconstitucional en el Perú: Análisis del proceso de implementación 2004-2023”, se fijen criterios y se establezca una metodología para la evaluación del cumplimiento de las sentencias[5].
- Conclusiones
De lo expuesto queda en evidencia que la forma en cómo se viene haciendo uso de la técnica jurídico procesal del estado de cosas inconstitucional por parte del Tribunal Constitucional, no es la más idónea para los fines que se persigue. Por el contrario, lo único que trae consigo es un bajo porcentaje de ejecución de las declaraciones expedidas y ello significa la continuidad de vulneraciones de derechos fundamentales del sector poblacional identificado.
Por tal razón, urge que dicho órgano emplee una metodología distinta, utilice mecanismos dialógicos, de manera previa al momento en el que resuelve la controversia, y entable mesas de participación y diálogo con los actores involucrados. Esto deberá ejecutarse a lo largo del procedimiento a nivel del Tribunal.
Finalmente, y no menos importante, se debe implementar nuevamente la Comisión de Seguimiento de sentencias, a fin de que sea el órgano competente que verifique el cumplimiento a cabalidad de lo ordenado por el referido órgano colegiado. De nada sirve, y menos en justicia constitucional, “la tutela en papel”, se requiere tutela efectiva.
[1] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-1030. Voto de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Landa Arroyo, César La fuerza normativa constitucional de los derechos fundamentales” en Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales. 2010. Pág. 176. Citado por Arias Suárez, Carlos Francisco en Desafíos de la declaración de estado de cosas inconstitucional en el Perú.
[3] Defensoría del Pueblo EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL PERÚ: Análisis del proceso de implementación 2004-2023. Pág. 46
[4] SOSA SACIO, Juan Manuel JUSTICIA CONSTITUCIONAL DIALÓGICA: ALGUNOS MECANISMOS O ESTRATEGIAS QUE FAVORECEN LA LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA DE LOS TRIBUNALES CONSTITUCIONALES. Artículo elaborado a partir de la ponencia presentada en el II Congreso de Filosofía del Derecho para el Mundo Latino, realizado entre los días 11, 12 y 13 de julio de 2018 en la ciudad de Río de Janeiro. Pág. 8.
[5] Defensoría del Pueblo EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL PERÚ: Análisis del proceso de implementación 2004-2023. Pág. 168
