Por Milagros Mutsios Ramsay,
abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista en derecho de recursos naturales, ambiente y pueblos indígenas. Abogada Consultora de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Magister en Derecho por Yale Law School.
El 22 de marzo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (“Corte IDH”) notificó la sentencia del caso Habitantes de La Oroya Vs. Perú emitida por el Tribunal el 27 de noviembre de 2023. Para quienes no recuerdan este hecho, nos encontramos frente a un caso minero-ambiental que ha tenido trascendencia en el Sistema Interamericano.
Recordemos que este caso trata de la alegada contaminación ambiental en La Oroya como consecuencia de las actividades minero-metalúrgicas en la zona desde 1922. En este año, se construyó e instaló en dicha ciudad el Complejo Minero-Metalúrgico La Oroya. Inicialmente, fue operado por la compañía privada Cerro de Pasco Corporation. En 1974 el Complejo fue nacionalizado y pasó a manos de CENTROMIN PERU. En 1997 fue adquirido por Doe Run. Y, tras la liquidación de esta última, desde el año 2022, el Complejo es manejado por Metalurgia Business Perú S.A., empresa conformada por extrabajadores de Doe Run. Finalmente, en octubre de 2023, Metalurgia Business Perú S.A. inició operaciones parciales en el Complejo.[1]
Las actividades en el Complejo han consistido principalmente en la fundición y el refinamiento de concentrados de mineral. Es decir, nos encontramos frente a actividades de beneficio[2]. Estas actividades generaron emisiones residuales y fugitivas de gases y partículas en suspensión que llegaron al aire, al agua y al suelo. Las emisiones afectaron el espacio geográfico donde están ubicados los habitantes de La Oroya.
En este contexto, como se indicó en la notificación de la sentencia, la Corte IDH declara la responsabilidad internacional del Perú por diversas violaciones, incluyendo la violación de derecho al ambiente sano y la violación a la obligación de desarrollo progresivo por la adopción de medidas regresivas en la protección del ambiente.
Esta nota busca comentar los alcances de la sentencia de la Oroya en materia ambiental y minera en el Perú.
- El contenido del derecho al ambiente sano
Al desarrollar el alcance del derecho al ambiente sano, la Corte IDH considera los alcances de los casos Buzos Miskitos (Lemoth Morris y otros) Vs. Honduras, Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina y la Opinión Consultiva OC-23/17. Medio Ambiente y Derechos Humanos. Así, reafirma la conclusión que el derecho a un medio ambiente sano se encuentra incluido entre los derechos protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana[3]. Asimismo, que este derecho constituye un interés universal y es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.[4]
En este contexto, se enfatiza que la protección del ambiente está vinculada a elementos “procedimentales” y “sustantivos”. Dentro de los procedimentales, la Corte IDH advierte el acceso a la información, participación política, y acceso a la justicia. Mientras que, los elementos “sustantivos” incluyen la protección del clima, aire, agua, entre otros. Bajo este marco, los Estados deben “garantizar un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible con el fin de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos” así como de “respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos con el fin de garantizar un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible.”[5]
Asimismo, la Corte IDH advierte que la protección del ambiente atañe a la comunidad internacional en su conjunto. Es así como afirma que es difícil imaginar obligaciones internacionales con una mayor trascendencia que aquellas las ambientales considerando el escenario de crisis climática que atenta contra la supervivencia de las especies y a las generaciones futuras. Por ello, “la protección internacional del medio ambiente requiere del reconocimiento progresivo de la prohibición de conductas de este tipo como una norma imperativa (jus cogens) que gane el reconocimiento de la Comunidad Internacional en su conjunto como norma que no admita derogación”[6].
Sin lugar a duda el alcance del derecho ambiental construido por la Corte IDH es de relevante importancia en tanto se permeabiliza en las jurisprudencias domésticas bajo su competencia vía control de convencionalidad, e irradia en el análisis de este derecho en demás jurisdicciones internacionales y nacionales. De allí que sea importante considerar que, La Oroya es el primer caso emitido por la Corte IDH en el que: (i) se hace un pronunciamiento sobre la afectación directa de la contaminación en derechos convencionales[7], (ii) se analiza al “agua” y su alcance de protección dentro del derecho al ambiente sano[8], (iii) se enfatiza la importancia del principio de “equidad intergeneracional”[9], y (iv) la Corte IDH expresa un llamado a la comunidad internacional a analizar la protección internacional del ambiente bajo normas imperativas[10].
- El derecho a un ambiente sano para La Oroya
Para determinar si las actividades minero-metalúrgicas en La Oroya afectaron el derecho al ambiente sano, la Corte IDH analizó los niveles de contaminación de riesgo significativo al ambiente, y la afectación a las víctimas considerando las operaciones en el Complejo desde que CENTROMIN PERU era el titular.
A partir del análisis de reportes emitidos por diversos agentes del Estado, la Corte IDH determinó que “se encuentra probada la presencia de altos niveles de contaminación ambiental en La Oroya; las causas de dicha contaminación, y que el Estado conocía que ésta constituía un riesgo significativo para el medio ambiente y la salud de las personas”.[11] Bajo esta premisa, en la sentencia se analizó si el Estado peruano respetó el deber de regular, y el deber de supervisión y fiscalización.
Sobre el deber de regular, la Corte concluye que “en Perú no existió una legislación reglamentaria específica en materia de protección del medio ambiente respecto de la actividad minero-metalúrgica previo a 1993. Ello a pesar de que se aprobaron normas en materia ambiental e incorporaron obligaciones ambientales generales en otros instrumentos legales aplicables al sector minero.” Siendo ella la razón de una violación al deber de regular. No obstante, se reconoce claramente que, a la fecha, el Perú cuenta con regulación sobre la materia aún cuando no se analiza la convencionalidad de tal regulación en la medida que no fue cuestionada por las partes de manera específica[12].
Sobre el deber de supervisión y fiscalización, se concluyó que el Perú mostró una supervisión y fiscalización tardía en relación con el Complejo, incumpliendo sus obligaciones ambientales. Se evidenció que las acciones estatales se realizaron mayormente después de 2010, décadas después de conocer los altos niveles de contaminación. Doe Run cumplió parcialmente con el Plan de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), dejando proyectos clave sin terminar. Se otorgaron prórrogas excepcionales para el cumplimiento del PAMA sin considerar adecuadamente el impacto ambiental, lo que permitió la continuación de la contaminación. La contaminación en La Oroya excedió ampliamente los estándares de calidad ambiental, generando graves daños en el medio ambiente y la salud pública, convirtiendo la región en una «zona de sacrificio».[13]
Finalmente, respecto de las obligaciones de desarrollo progresivo en relación con el derecho al medio ambiente sano, se plantea un tema de regresividad en relación con el derecho al ambiente sano. Así, la Corte IDH indica que, en el 2008, el Perú estableció límites para el dióxido de azufre en el aire, alineados con estándares internacionales. Sin embargo, en 2017, se aprobaron nuevos estándares que flexibilizaron significativamente los límites permitidos, sin una justificación adecuada. La Corte determina que esta modificación regresiva del estándar de protección ambiental incumplió con las obligaciones de desarrollo progresivo del Estado. Además, subraya que, según el principio de precaución, los Estados deben prevenir daños incluso en ausencia de evidencia científica.[14]
- Las reparaciones y su impacto en la actividad minera en el Perú
Entre las medidas más relevantes en materia minero-ambiental que impactaran en el comportamiento de la actividad minera en el Perú se pueden señalar las siguientes:
- Para el caso específico de la Oroya, se ordena la realización de un diagnóstico de línea base sobre el estado del aire, suelo y agua en La Oroya, y la ejecución de acciones de remediación de áreas contaminadas.[15] Se requiere que el Estado garantice que las operaciones del Complejo se realicen conforme a los estándares ambientales internacionales, previniendo y mitigando daños al ambiente y a la salud de los habitantes de La Oroya.[16] Y, que el Estado diseñe e implemente un plan de compensación ambiental aplicable al ecosistema altoandino de La Oroya, con la finalidad que las operaciones del Complejo Minero-Metalúrgico incluyan un compromiso de recuperación integral del ecosistema afectado[17].
- En términos generales, se exige la compatibilización de “[…]la normativa que define los estándares de calidad del aire, de forma tal que los valores máximos permisibles en el aire para plomo, dióxido de azufre, cadmio, arsénico, material particulado y mercurio no sobrepasen los máximos necesarios para la protección del medio ambiente y salud de las personas.” Otorgándose un plazo de dos (2) años para cumplir esta medida[18].
- Finalmente, sobre la propia actividad minera, la Corte establece la obligación estatal de garantizar que los titulares mineros ejecuten sus operaciones atendiendo a los Principios rectores en materia de derechos humanos. Así, se exige que “los titulares mineros sean quienes hagan frente a las consecuencias y resarcimiento de daños ambientales ocasionados por sus operaciones en atención al principio rector denominado “quien contamina paga”, también conocido como “contaminador-pagador”. En el mismo sentido, el Estado deberá realizar las acciones necesarias para que la aprobación de instrumentos de gestión ambiental aplicables a proyectos mineros incorpore como un compromiso ambiental explicito, la protección de derechos humanos, incluyendo el derecho a un medio ambiente sano”[19].
En conclusión, la sentencia del caso Habitantes de La Oroya Vs. Perú emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos marca un hito en la protección del ambiente y los derechos humanos en el contexto de la actividad minera. La decisión destaca la importancia del derecho a un medio ambiente sano como un derecho fundamental para la existencia humana y establece responsabilidades claras para el Estado peruano en la regulación, supervisión y fiscalización de actividades mineras para prevenir daños ambientales y proteger la salud de las poblaciones afectadas. Además, la sentencia resalta la necesidad de adoptar medidas progresivas y no regresivas en la protección ambiental, así como la importancia de que los titulares mineros asuman la responsabilidad por los daños ambientales causados por sus operaciones. En resumen, esta decisión representa un llamado a la acción para garantizar un equilibrio adecuado entre el desarrollo económico y la protección ambiental en el sector minero, con el objetivo de salvaguardar los derechos humanos y el ambiente.
Referencias:
[1] https://gestion.pe/economia/empresas/complejo-metalurgico-de-la-oroya-reinicia-operaciones-tras-13-anos-paralizado-noticia/
https://cooperaccion.org.pe/wp-content/uploads/2022/10/boletin-octubre-2022.pdf
[2] Artículo 17 del TUO de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo No. 014-92-EM. “Beneficio es el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químicos que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o purificar, fundir o refinar metales […]”
[3] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 115.
[4] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 118.
[5] Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente seguro, limpio, saludable y sostenible, 24 de enero de 2018, principios marco 1 y 2.
[6] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 129.
[7] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr.120.
[8] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 124.
[9] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 128.
[10] Sobre estos alcances, ver el Voto Concurrente de los Jueces Ricardo C. Pérez Manrique, Eduardo Ferrer y Rodrigo Mudrovitsch.
[11] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 159.
[12] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 161.
[13] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párrs. 163- 180.
[14] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párrs. 181- 187.
[15] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 333.
[16] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 350.
[17] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 351.
[18] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 346.
[19] Cfr. Habitantes La Oroya Vs. Perú, párr. 352.
