Por Gonzalo López de Castilla,
Estudiante de octavo ciclo de Derecho en la PUCP y miembro de Perspectiva Constitucional
La crisis política e institucional que el país atraviesa actualmente se debe a una multiplicidad de factores, algunos de los cuales tienen relación con las disposiciones de la parte orgánica de la Constitución, especialmente aquellas que regulan las interacciones entre los poderes del Estado. Si bien ciertas figuras han sido ampliamente debatidas en tiempos recientes con miras a posibles reformas —como la vacancia por incapacidad moral, la cuestión de confianza y la disolución del Parlamento—, no ha sucedido lo mismo con la moción de censura, una prerrogativa del Congreso de la República que, pese a formar parte de nuestro modelo político histórico, no ha estado exenta de usos excesivos que podrían llevarnos a replantear su permanencia en él, o cuanto menos reformular sus alcances.
Los peligros de la discrecionalidad
Las mociones de censura se han convertido en un procedimiento relativamente frecuente en la práctica parlamentaria de las últimas décadas. Entre los años 2001 y 2021, se presentaron 33 mociones de censura contra ministros en el Congreso[1]. No obstante, más que el alto número, lo preocupante de cara a un posible «choque de trenes» entre el Ejecutivo y el Legislativo es la posibilidad de censurar a un ministro por razones nimias o poco fundamentadas.
Este fenómeno, si bien recientemente se ha vuelto más raro, sucedió constantemente durante el pasado período parlamentario. El ejemplo más estrambótico probablemente ocurrió en 2016, cuando diversos congresistas acusaron al ministro de Educación, Jaime Saavedra, de, entre otras cosas, intentar «homosexualizar» a los niños mediante los textos escolares[2], para luego censurarlo por un caso de corrupción en el que no estaba implicado[3]. Posteriormente, la sucesora de Saavedra, Marilú Martens, fue objeto de un tratamiento similar, al imputársele falsamente el haber hecho que su hijo postule irregularmente al programa Beca 18[4] y ser amenazada —tras una huelga magisterial— con una censura que, si bien no llegó a ser presentada, devino en la crisis total del gabinete como resultado de una cuestión de confianza denegada[5].
Esta tendencia también tuvo un cierto auge bajo constituciones anteriores a la de 1993. Los ejemplos más emblemáticos se dieron durante el primer gobierno de Fernando Belaúnde, en el que la coalición parlamentaria APRA-UNO se opuso ferozmente al Ejecutivo mediante mociones de censura, algunas de ellas tan carentes de sentido como una que se aprobó porque el ministro Carlos Cueto Fernandini señaló que los miembros del Congreso ignoraban la semántica de las palabras que usaban[6].
La censura a lo largo de la historia
A pesar de estos abusos, y como fue mencionado anteriormente, la moción de censura lleva bastante tiempo con nosotros. La figura proviene del modelo parlamentario europeo, y se concibe como un mecanismo del propio Parlamento para corroborar si el Gobierno continúa gozando de su confianza para seguir existiendo[7]. En nuestro país, sus orígenes se remontan a la práctica parlamentaria antes de su constitucionalización, siendo utilizada sin éxito en 1847, 1849 y 1856, para luego ser recogida formalmente en la Ley de Ministros de ese último año[8]. Fue recién consagrada constitucionalmente en la Carta de 1867[9], y desde entonces se ha mantenido en los siguientes textos constitucionales hasta el actualmente vigente[10].
Quizás la mayor limitación del alcance de la moción de censura se dio con la entrada en vigencia de la Constitución de 1979, precisamente a raíz de los abusos en los que incurrió la coalición APRA-UNO mencionados anteriormente. En efecto, en el modelo constitucional previo, este tipo de mociones podían ser presentadas por iniciativa de un solo congresista, y eran aprobadas con la votación de una mínima mayoría[11]. Con la nueva constitución, se introdujeron como requisitos que la presentación fuera hecha por no menos del 25 % de congresistas, que existiera un «período de enfriamiento» de tres días entre la presentación y votación, y que la aprobación se hiciera por mayoría absoluta en lugar de simple[12]. Por su parte, la Constitución de 1993 mantuvo estos requisitos, pero estableciendo un período de enfriamiento de entre cuatro a diez días, mientras que el actual Reglamento del Congreso limita aún más la figura consignando las condiciones en las que esta puede ser presentada[13].
En búsqueda de la racionalización
No obstante, incluso con todos estos frenos, la posibilidad de abusos por parte de una mayoría congresal opuesta al Gobierno subsiste, como lo prueba la censura al ministro Saavedra mencionada líneas arriba. Adicionalmente, el uso desmedido de esta figura representa un peligro para la institucionalidad dada la prerrogativa contrapuesta del Gobierno de plantear cuestiones de confianza y, en última instancia, disolver el Congreso. Esto puede llevar a períodos de «guerra fría» en los que el Ejecutivo y el Legislativo se amenazan mutuamente con destruirse, impidiendo una convivencia pacífica y generando entrampamiento.
En países que poseen esta figura de control, sus diseños institucionales y constitucionales cuentan con mecanismos adicionales para mantener un adecuado balance de poderes. Así, en el modelo francés —llamado semipresidencial— las mociones de censura son presentadas contra el Gobierno en forma colectiva, en lugar de contra ministros individuales[14]; por otro lado, de ser rechazada la moción, los parlamentarios signatarios de la misma no pueden plantear una nueva en el mismo período de sesiones, permitiendo una mayor estabilidad ministerial[15]. Similarmente, en España —país más cercano al modelo parlamentario—, además de no existir la responsabilidad individual de los ministros[16], se aplica el llamado principio constructivo, según el cual es requisito para la presentación de la moción de censura la propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno que reemplace al censurado[17].
Si bien todos estos mecanismos pueden contribuir a la «racionalización» de la moción de censura en nuestro país, es posible argumentar su extirpación completa de la Constitución, debido a su naturaleza fundamentalmente ajena al régimen presidencial puro que debería servir de inspiración para nuestro modelo político. Sin embargo, también debemos recordar la importancia que tienen los mecanismos de control del Legislativo al Ejecutivo dada la posibilidad de un acaparamiento de poder de este último, especialmente tomando en cuenta que nuestra actual Constitución establece la irresponsabilidad política del presidente.
Propuestas de reforma
La moción de censura, como se ha podido observar, es un mecanismo fuertemente arraigado en nuestro diseño constitucional histórico. Una propuesta tan radical como su eliminación sería poco deseable, entre otras cosas porque correría el riesgo de afectar el delicado balance de poderes establecido en la Constitución, despojando al Congreso de su herramienta principal para hacer efectiva la responsabilidad política del gabinete y dejándolo ciertamente indefenso frente al Ejecutivo. En ese sentido, debemos optar por posiciones intermedias como la incorporación de mecanismos racionalizadores como los anteriormente mencionados.
Si bien la eliminación de la responsabilidad individual de los ministros podría acercar la figura de la moción de censura a sus orígenes en el modelo parlamentario, en nuestro diseño constitucional ocasionaría distorsiones indeseables, convirtiendo la censura en un todo o nada con un límite de dos usos cada cinco años por la amenaza de la disolución del Congreso. No obstante, podría evaluarse una posible reforma constitucional para introducir la regla francesa según la cual, rechazada una moción, los congresistas que la promovieron no pueden volver a presentar otra en la misma legislatura (para adaptarla al caso peruano, debería especificarse que esta imposibilidad solo estaría referida al ministro sobreviviente, no a otros ministros o al Consejo). De esta forma, no solo se incentivaría a los congresistas a presentar mociones de censura debidamente fundamentadas y con mayores posibilidades de ser aprobadas, sino que se reservaría el uso de esta figura para aquellos casos en los que la permanencia del ministro en cuestión es insostenible, dado el riesgo de que este quede ratificado en el cargo de no prosperar la moción.
Conjuntamente, sería pertinente evaluar una serie adicional de reformas profundas a la parte orgánica de la Constitución, relacionadas específicamente a la disolución del Congreso por parte del Ejecutivo. Para reducir la tensión entre poderes y promover una convivencia más pacífica, un buen punto de partida sería aumentar el número requerido de gabinetes censurados o cuya confianza fue negada de dos a tres, así como establecer la imposibilidad de disolver el Congreso más de una vez por período presidencial —de manera similar a como estaba regulada la figura en la Constitución de 1979—. Sumado a esto, debería estudiarse una posible eliminación del llamado voto de investidura, puesto que proporciona más oportunidades de conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo que podrían llevar a una disolución parlamentaria posterior.
Finalmente, es preciso tomar en cuenta la posibilidad de la aplicación, en un escenario probable de censura ministerial, del principio de razonabilidad[18], en tanto principio básico del Estado constitucional de derecho, para cuestionar posibles arbitrariedades por parte de miembros del Congreso, y exigir un control político que promueva la institucionalidad y un verdadero balance de poderes.
[1] Congreso de la República. (s.f.). Mociones presentadas. Recuperado el 23 de septiembre de 2023 de https://www.congreso.gob.pe/mocionespresentadas/2016-2021
[2] Sifuentes, M. (2019). K.O. P.P.K. Planeta, p. 76.
[3] Ibid., p. 77.
[4] Editorial: Censura preventiva. (2017, 1 de agosto). El Comercio. https://elcomercio.pe/opinion/editorial/editorial-censura-preventiva-noticia-446524-noticia/?ref=ecr
[5] Por qué la negación del voto de confianza al gabinete de ministros de Perú puede llevar a la disolución del Congreso y a la peor crisis política del presidente Pedro Pablo Kuczynski. (2017, 15 de septiembre). BBC Mundo. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-41278590
[6] García Toma, V. (2022). Democracia, organizaciones políticas y control parlamentario. Palestra, p. 134.
[7] Romero Herrera, J. Y. (2019). La moción de censura como mecanismo para hacer efectiva la responsabilidad política del Gobierno en el Perú. Pensamiento Constitucional, (24), 179-196, p. 182.
[8] García Toma, op. cit., pp. 130-131.
[9] Ibid., p. 132.
[10] Romero Herrera, op. cit., p. 187.
[11] Landa Arroyo, C. (2023). La posición constitucional del Poder Ejecutivo. Fondo Editorial PUCP, p. 145.
[12] Ibid., pp. 145-146.
[13] Ibid., p. 146.
[14] Sánchez de Dios, M. (1992). La moción de censura (un estudio comparado). Publicaciones del Congreso de los Diputados, pp. 115-116.
[15] Ibid., p. 124.
[16] Ibid., p. 299.
[17] Ibid., p. 308.
[18] Romero Herrera, op. cit., p. 191.
