Por David Rubio Alcántara,
estudiante de Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú. Asistente de Docencia de Derecho Tributario General (2022) y Derechos Reales. Practicante del Área Inmobiliaria del Estudio De la Flor, García Montufar, Arata & Asociados. Exmiembro del Consejo Directivo de la Asociación Civil THEMIS.
El presente artículo no tiene como objetivo abordar todas las instituciones jurídicas analizadas en la sentencia del caso del tercero de buena fe, máxime si la constitucionalidad de la Ley N° 30313 todavía es debatida en la doctrina nacional. En tal sentido, las siguientes líneas pretenden desarrollar la regulación de la función social de la propiedad en el ordenamiento jurídico peruano, así como la (in)debida fundamentación del “deber de diligencia con relación al Registro”.
- Propiedad y función social: Hacia una nueva visión del derecho de propiedad[1]
El derecho de propiedad es una de las claves de la humanidad y, por ende, una de las instituciones jurídicas de mayor trascendencia social. Por ello, autores como Grossi postulan que “ningún discurso jurídico está quizás tan empapado de bien y de mal, tan sazonado por visiones maniqueas como aquél que se refiere a la relación hombre-bienes. Porque son tan grandes los intereses en juego que inevitablemente las opciones económico-jurídicas vienen defendidas por las corazas no corrosibles de las connotaciones éticas y religiosas” (1992, p. 31).
El derecho de propiedad ha sido definido – tradicionalmente – como el señorío del hombre sobre las cosas. Esta definición se encuentra recogida en el Código de Napoleón, cuerpo normativo en el que se consagraron distintos ideales de la Revolución Francesa, tales como la autonomía de la voluntad del individuo sobre su vida y sus bienes. Precisamente, con el fin de impedir el intervencionismo estatal, el legislador francés de la época estableció que la propiedad es el derecho a gozar y disponer de la cosa del modo más absoluto posible sin más limitaciones que las legales (Diez-Picazo y Gullón, 1987, p. 153).
Esta definición normativa recoge la principal característica del derecho de propiedad (léase, su carácter absoluto), la misma que ha sido adoptada por distintos ordenamientos jurídicos a través de sus respectivos procesos de codificación.
1.1. El derecho de propiedad en el Código Civil y la Constitución Política
El derecho de propiedad se encuentra consagrado en el artículo 923° del Código Civil de 1984, que señala: “La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley”. En otras palabras, el derecho de propiedad – derecho real por excelencia – se caracteriza por ser de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo.
En primer lugar, es un derecho absoluto en la medida que le confiere a su titular la mayor cantidad de atributos posibles (usar, disfrutar, disponer y reivindicar). En segundo lugar, es exclusivo pues nace para tener un aprovechamiento autónomo (sin interferencias de terceros). Por último, es un derecho de carácter perpetuo en tanto la propiedad no debe ser ejercida para que el titular pueda conservar su derecho, sin perjuicio de las causales de extinción previstas en el artículo 968° del Código Civil.
Por su parte, en el marco de una economía social de mercado, la Constitución Política de 1993 adoptó – justificadamente – una visión bastante protectora del derecho de propiedad. Así, el artículo 70° de la Constitución señala que el derecho de propiedad es inviolable y que el Estado lo garantiza. Precisamente, la inviolabilidad del derecho de propiedad representa, en esencia, una garantía en favor de los titulares.
El carácter inviolable el derecho de propiedad significa que el Estado no puede – de manera injustificada – limitar el mismo o privar a su titular. Sobre la privación del derecho de propiedad (léase, expropiación forzosa), el artículo 70° señala a la letra:
“A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.” (Énfasis agregado).
No obstante, que la propiedad sea un derecho absoluto e inviolable no significa que sea un derecho irrestricto e ilimitado. En esta línea, el propio artículo 70° de la Constitución establece que el derecho de propiedad debe ejercerse (i) en armonía con el bien común y (ii) dentro de los límites de la ley. Estos constituyen el fundamento constitucional de la función social de la propiedad.
Desde una perspectiva comparada, tras analizar a profundidad los caracteres del principio de la inviolabilidad de la propiedad en el ordenamiento jurídico argentino, la profesora Mariana Verónica Sconda precisa lo siguiente:
“Las normas constitucionales sobre la propiedad y su inviolabilidad en nada obstan para sostener que el derecho de propiedad tiene una función social, y que su cumplimiento es exigible razonablemente por el Estado, tanto a favor del Estado mismo (cargas fiscales) como en numerosas políticas generales de bienestar general y de desarrollo, y en el área de las relaciones entre particulares” (2013, p. 61).
En esa línea, a continuación ahondaremos en el análisis de la función social de la propiedad, partiendo por una somera revisión de la experiencia española y arribando en las principales sentencias del Tribunal Constitucional sobre la materia, con el fin de contar con un adecuado marco teórico para analizar los alcances de las limitaciones impuestas por la sentencia del caso del tercero de buena fe.
1.2. La función social de la propiedad: Una perspectiva comparada
Desde la ideología subyacente a la regulación del derecho de propiedad, comprender los alcances de la función social de la misma en el derecho español es particularmente relevante. Ello a causa de que, al igual que el Estado peruano, conforme con el artículo 1.1° del Constitución Española de 1978, España se constituye en un estado social y democrático de derecho.
En ese sentido, el artículo 33° de la Constitución Española prescribe que: “1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.
Para el profesor Jimmy Pérez Solano, la función social de la propiedad, en el ordenamiento jurídico español, puede ser observada desde múltiples posturas doctrinales, como las que describe en los siguientes términos:
“1) El derecho de propiedad es meramente subjetivo y por lo mismo la función social no es más que un concepto programático u orientador de la figura, pero sin aplicación material en la vida práctica.
2) El derecho de propiedad es subjetivo, pero condicionado al ejercicio de otros derechos colectivos y por lo tanto no debe lesionar intereses sociales. “Esta dirección doctrinal vendría a condensarse en la máxima siguiente: la propiedad tiene una función social, pero no es una función social” (García, 2007, p. 293).
3) El derecho de propiedad no es sólo subjetivo. Va más allá en tanto que conlleva una serie de derechos y deberes que pueden ir o no en consonancia con sus intereses individuales y, en todo caso, estar cargada de limitaciones en su ejercicio y condicionados por los deberes colectivos por el solo hecho de hacer parte de un todo social” (2016, p. 180).
El profesor Pérez Solano recalca que, en consonancia con la tercera postura doctrinal preciada, el Tribunal Constitucional Español, mediante Sentencia 37/1987[2] de fecha 26 de marzo, expresó que:
“[L]a Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del «contenido esencial» de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes” (STC 37/1987 de 26 de marzo. BOE N° 89 de 14 de abril de 1987).
De esta manera, en el derecho español, la función social de la propiedad prescribe que “sean las leyes las que modulen el derecho de propiedad privada en función de intereses sociales superiores, de manera que puedan limitarse siempre que se mantenga su núcleo esencial” (Pérez, 2016, p. 181).
En síntesis, la función social de la propiedad se encuentra regulada en el numeral segundo del artículo 33° de la Constitución Española, por lo que la protección constitucional de este derecho engloba tanto su ámbito subjetivo-individual como los límites impuestos por causa de interés general o bien común, interpretación que resulta acorde con la función pública de la riqueza consagrada en el numeral primero del artículo 128° de la Constitución Española.
1.3. La función social de la propiedad y el Tribunal Constitucional
La Constitución Política de 1993 no hace mención expresa a la función social de la propiedad, sino que establece que el derecho de propiedad “se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley”. A diferencia del caso peruano, el profesor Jorge Avendaño Valdez señala lo siguiente respecto de la experiencia comparada:
“Modernas Constituciones, como la española de 1978, hacen mención expresa a la función social de la propiedad, que debe ser tenida en cuenta por la ley que delimite su contenido. Igual es el caso de la Constitución chilena de 1981 que dice que la propiedad tiene las limitaciones que derivan de su función social. Constituciones muy recientes, como la colombiana de 1991 y la paraguaya de 1992, también se ocupan del tema. La primera declara que la propiedad es una función social que implica obligaciones y que cuando mediare un conflicto, el interés privado debe ceder al interés público o social. La última garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites son establecidos por la ley atendiendo a su función económica y social” (1994, p. 119).
No obstante, si bien el artículo 70° de la Constitución señala que la propiedad debe ser ejercida en armonía con el bien común, “la función social de la propiedad debe ser entendida como la búsqueda del bien común” (Usco, 2020, p. 12). En esa línea, el Tribunal Constitucional ha zanjado el asunto estableciendo de manera clara y reiterada que, dentro de un Estado social y democrático de derecho, la propiedad tiene una función social.
En la sentencia recaída en el Expediente N° 00008-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional arriba a tal conclusión, tras adoptar la postura que su similar español adoptó en la Sentencia 37/1987, interpretando el artículo 70° de la Constitución en los siguientes términos:
“Nuestra Constitución reconoce a la propiedad no sólo como un derecho subjetivo (derecho individual), sino también como una garantía institucional (reconocimiento de la función social). Se trata, en efecto, de un “instituto” constitucionalmente garantizado. De modo que no puede aceptarse la tesis que concibe a los derechos fundamentales como derechos exclusivamente subjetivos, pues ello parte de la errónea idea de que aquellos son solo una nueva categorización de las libertades públicas, tal como en su momento fueron concebidas en la Francia revolucionaria” (Considerando 26).
Asimismo, de la sentencia recaída en el Expediente N° 00008-2003-AI/TC, identificamos que la exigencia de la funcionalidad social de la propiedad se fundamenta en la aplicación del principio de justicia. De esta manera, el ejercicio de la propiedad importa limitaciones legales que tienen por finalidad armonizar el derecho de propiedad individual con (i) el ejercicio del mismo por parte de los demás individuos; (ii) el ejercicio de las restantes libertades individuales; y, (iii) el orden público y el bien común.
En palabras del propio Tribunal Constitucional, la función social forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, de manera que se trata de un “instituto” constitucionalmente garantizado. Así, es necesario señalar que el Tribunal Constitucional ha reiterado la doble dimensión del derecho de propiedad (como derecho subjetivo y como garantía institucional) en basta jurisprudencia.
Para una mayor claridad, a continuación, insertamos un cuadro resumen de sentencias donde el Tribunal Constitucional reitera la funcionalidad social de la propiedad en el ordenamiento jurídico peruano:
| SENTENCIA | FUNDAMENTOS |
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Exp. N° 00048-2004-AI/TC (STC de 1 de abril de 2005) |
78. Cuando nuestra Constitución garantiza la inviolabilidad de la propiedad privada y señala que debe ser ejercida en armonía con el bien común y dentro de los límites legales, no hace más que referirse a la función social que el propio derecho de propiedad contiene en su contenido esencial. 79. Esta función social explica la doble dimensión del derecho de propiedad y determina que, además del compromiso del Estado de proteger la propiedad privada y las actuaciones legítimas que de ella se deriven, pueda exigir también un conjunto de deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio, en atención a los intereses colectivos de la Nación. |
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Exp. N° 00014-2019-PI/TC (STC 876/2021) |
34. En el marco de la Constitución Política del Perú de 1993, el derecho de propiedad se configura como el poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Así, el propietario podrá servirse directamente de su bien, y sus productos, y darle destino y condición conveniente a su interés, siempre que ejerza tales actividades en concordancia con el bien común y dentro de los límites establecidos por la ley, por lo que, en tal sentido, le corresponde una función social dimanante de la forma de Estado social y democrático de derecho, en la que se organiza el Estado peruano según el texto constitucional vigente. |
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Exp. N° 06788-2015-PA/TC (STC 46/2021) |
40. La Constitución reconoce a la propiedad no sólo como un derecho subjetivo, conforme a los incisos 8 y 16 de su artículo 2, sino como una garantía institucional, a tenor del artículo 70, según el cual el Estado garantiza la inviolabilidad de la propiedad, la cual debe ser ejercida en armonía con el bien común y dentro de los límites que establece la ley. Dicho artículo es acorde con las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho, que reconoce la función social que el ordenamiento reserva a la propiedad, la cual es inherente al derecho mismo. 41. Abonando en ese sentido debemos señalar que “(…) cuando el artículo 70 de la Constitución establece que el derecho de propiedad se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites que establece la ley, presupone, de un lado que el ejercicio del derecho de propiedad de los particulares se desenvuelva de manera acorde con la función social que es parte del contenido esencial del derecho; y, por otro, que las actuaciones e intervenciones del Estado se sustenten en el interés general para el logro del bien común” [cfr. sentencia recaída en el Expediente 0048-2004- PI/TC, fundamento jurídico 84]. |
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Exp. 04594-2017-PC/TC (STC 7/2022) |
5. Por ello, el derecho de propiedad faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando, a través de su uso, se realice la función social que le es propia. De ahí que el artículo 70 de la Constitución precise que el derecho de propiedad se “ejerce en armonía con el bien común”. Y no solo esto; además, incluye el derecho de defender la propiedad contra todo acto que tenga efectos de privación en la integridad de los bienes protegidos. |
Por tanto, el Tribunal Constitucional ha zanjado la supuesta incompatibilidad existente entre el carácter absoluto e inviolable del derecho de propiedad y su funcionalidad social inherente. Bajo este razonamiento, corresponde analizar de qué manera la función social de la propiedad funge de fundamento suficiente – o no – para la imposición de limitaciones o deberes a los titulares del mismo.
En tal sentido, en el siguiente acápite analizaremos el “deber de diligencia con relación al Registro”, mismo que ha sido impuesto por el Tribunal Constitucional a los titulares de un derecho de propiedad debidamente inscrito en los registros públicos, conforme con lo señalado en los considerandos de la sentencia del caso del tercero de buena fe (Sentencia N° 207/2020).
- Análisis de la sentencia del caso del tercero de buena fe a propósito de la función social de la propiedad y el “deber de diligencia con relación al Registro”
En las siguientes líneas, realizaremos una relectura de la sentencia del caso del tercero de buena fe, con el objetivo de identificar los términos en que la función social de la propiedad ha sido conceptualizada, comprender cuáles son los elementos característicos del denominado “deber de diligencia con relación al Registro” y determinar si dicho deber, materializado en la obligación de emplear los servicios de Alerta Registral, es legítimo.
2.1. La función social de la propiedad en la sentencia del caso del tercero de buena fe
El Tribunal Constitucional realizó un análisis del derecho de propiedad con el objetivo de determinar si el Estado cumple o no con su deber de garantizar el derecho de propiedad y la seguridad jurídica (principio rector de todo Estado de Derecho), a propósito de la promulgación de la Ley N° 30313. Sin perjuicio de ello, en el presente acápite identificaremos los términos en que la función social de la propiedad es identificada.
El Tribunal parte por indicar que tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 21) como la Constitución Política (art. 2.16) garantizan el derecho de propiedad (o derecho a la propiedad privada). Seguidamente, conforme con lo estipulado en el artículo 70° de la Constitución Política, señala que:
“[U]n modelo de Estado Constitucional de Derecho se caracteriza por la concurrencia de derechos y principios que orientan al actuar público y privado, a fin de garantizar la convivencia social y el desarrollo del país. De ahí que, ningún derecho subjetivo, entre ellos el derecho a la propiedad, cuente con un carácter absoluto“ (Considerando 15).
En esta línea, el Tribunal concluye que la Constitución Política reconoce la función social de la propiedad, máxime si nos encontramos dentro de un Estado Social y Democrático. En este sentido, el supremo intérprete de la Constitución advierte que es la función social de la propiedad la que sustenta – en general – la doble dimensión de este derecho, esto es, como un derecho subjetivo y un instituto jurídico.
Por ello, el Tribunal afirma que “las actuaciones legitimas que de dicha función social se deriven pueden exigir también un conjunto de deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio, en atención a los intereses colectivos de la Nación” (Considerando 18). En otras palabras, se reconoce a la función social de la propiedad como una fuente creadora de deberes y obligaciones (lo cual, en principio, resulta conforme a ley).
De dicho considerando se infiere que la función social importa – en particular – la imposición de limitación (o restricciones) al ejercicio del derecho de propiedad. No obstante, siguiendo lo establecido en la sentencia recaída en el Expediente N° 0864-2009-AA/TC, se precisa que tales limitaciones deben cumplir con ciertos requisitos:
“El derecho de propiedad faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando a través de su uso se realice la función social que le es propia. Existen restricciones admisibles para el goce y ejercicio este derecho: (i) estar establecidas por ley; (ii) ser necesarias; (iii) ser proporcionales; y, (iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. Así, el derecho de propiedad solamente puede ser materia de restricciones por las causas y finalidades señaladas en la propia Constitución” (Considerando 20).
En este orden de ideas, podemos concluir, parcialmente, que la imposición de una limitación (deber u obligación) al derecho de propiedad en nombre de la función social del mismo no convierte a esta en legítima. Por el contrario, solo lo serán legítimas (conforme al ordenamiento jurídico) aquellas que cumplan con los requisitos mencionados, con mayor razón si su imposición se fundamenta únicamente en la función social de la propiedad (ver numeral 2.2.1.). Bajo esta premisa analizaremos en qué consiste el “deber de diligencia con relación al Registro” y si, efectivamente, cumple con los requisitos que el Tribunal Constitucional ha esbozado.
2.2. El “deber de diligencia con relación al Registro” introducido por la sentencia del caso tercero de buena fe
La falsificación de documentos y suplantación de identidades por parte de las mafias de tráfico de terrenos devino en un grave problema social que socavó la seguridad jurídica que, en principio, brindan los registros públicos a los titulares que inscriben sus derechos. Así, ante la incapacidad reconocida del Sistema Registral para hacer frente a dicho problema, el Tribunal Constitucional formuló que:
“[L]a inscripción en los registros públicos de un título de propiedad (…) resulta insuficiente si es que el propietario no mantiene una conducta diligente en relación al registro. Al respecto, es de conocimiento de este Tribunal que la Sunarp ofrece mecanismos gratuitos para proteger la propiedad, tales como el servicio de alerta registral, el cual comprende a su vez: i) la alerta de inscripción y ii) la alerta de publicidad” (Considerando 35).
Del considerando precitado, se advierte que todo propietario de un inmueble (léase, con derecho debidamente inscrito en los registros públicos) tiene la obligación de mantener una conducta diligente con relación al registro, la cual, se materializa a través del uso de los servicios de Alerta Registral. En palabras del propio Tribunal:
“[S]i se considera que el ejercicio de derechos, como la propiedad, implica también el cumplimiento de deberes, entonces, le corresponde al propietario el cumplimiento de un deber de diligencia con relación al registro, haciendo uso de los mecanismos gratuitos que el Estado, a través de Sunarp, ha puesto a su disposición para el resguardo de su propiedad” (Considerando 36).
De esta manera, erróneamente, el Tribunal traslada a los propietarios una función propia del Estado, la misma que debe brindar a través del sistema registral, esto es, la de otorgar seguridad jurídica a distintos tipos de actos (por ejemplo, compraventa, arrendamiento, hipoteca, entre otros) mediante su acceso al registro. Sobre este punto, cabe preguntarse:
¿Cómo se materializa el “deber de diligencia con relación al registro”? ¿Qué es y cómo se encuentran regulados los servicios de Alerta Registral? ¿La obligación de utilizar los servicios de Alerta Registral se encuentra debidamente fundamentada en la función social de la propiedad? ¿Los propietarios se encuentran legítimamente obligados a utilizar los servicios de Alerta Registral?
En primer lugar, con respecto al “deber de diligencia con relación al registro”, este importa, en términos sencillos, que los propietarios utilicen los mecanismos que el Estado pone a disposición de la ciudadanía para proteger su derecho de propiedad, como es el caso de los servicios de Alerta Registral. En otras palabras, el cumplimiento de la limitación impuesta se materializa a través del uso efectivo de los servicios de Alerta Registral.
En segundo lugar, los servicios de Alerta Registral son aquellos brindados por el Estado, sin costo alguno (carácter gratuito), a todos los ciudadanos “con el fin de comunicarles, a través de un correo electrónico o un mensaje de texto, la presentación de un título de inscripción vinculado a la partida registral afiliada al servicio, o bien la expedición de un servicio de publicidad registral sobre la partida registral afiliada” (Vivar y Berrospi, 2022, p. 128).
Por medio de dicha comunicación, siguiendo a los autores, este mecanismo busca “prevenir a los titulares registrales de la ocurrencia de actos delictivos – falsificaciones o suplantaciones – que puedan afectar sus derechos inscritos” (2022, p. 128). Ahora bien, conforme con la directiva que regula los servicios de Alerta Registral[3], este comprende tanto la alerta de inscripción como la alerta de publicidad, cuya definición es la siguiente:
5.1. Glosario de términos.
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- Alerta de Inscripción: Servicio gratuito por el que se comunica, mediante correo electrónico o mensaje de texto, de la presentación de un título al registro, vinculado a la partida o partidas registrales previamente afiliadas; con la finalidad de que el afiliado conozca de alguna posible modificación en la situación jurídica registral de los bienes, derechos o actos inscritos.
- Alerta de Publicidad: Servicio gratuito por el que se comunica, mediante correo electrónico o mensaje de texto, de la expedición de un servicio de publicidad registral sobre una o más partidas del registro de predios previamente afiliadas.
En tercer lugar, con respecto a la obligación de utilizar los servicios de Alerta Registral, somos de la opinión que esta no representa una obligación legítimamente impuesta, puesto que la misma no se encuentra debidamente fundamentada en la función social de la propiedad. Esta y otras razones fundamentan nuestra premisa, las cuales desarrollaremos en los siguientes párrafos.
2.2.1 Sobre la ilegitimidad del “deber de diligencia con relación al registro” materializado en la obligación de utilizar los servicios de Alerta Registral
Ahora bien, para determinar la legitimidad del “deber de diligencia con relación al registro” debemos responder a la siguiente pregunta: ¿la obligación de emplear los servicios de Alerta Registral cumple con los requisitos que toda limitación al derecho de propiedad debe respetar en la medida que su imposición ha sido fundamentada en la función social de la propiedad?
Como advertimos líneas arriba, el Tribunal Constitucional estableció que toda limitación al derecho de propiedad debe cumplir con cuatro requisitos: (i) estar establecidas por ley; (ii) ser necesarias; (iii) ser proporcionales; y, (iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.
En ese sentido, si partimos de la premisa que la legitimidad de las limitaciones al derecho de propiedad se encuentra supeditada al cumplimiento copulativo de los cuatro requisitos señalados, resulta necesario efectuar un análisis del “deber de diligencia con relación al registro”:
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- Reserva de ley: El artículo 70 de la Constitución establece que la propiedad se ejerce dentro de los límites de la ley. Una interpretación garantista del citado artículo implica afirmar que no existirá limitación al derecho de propiedad sin ley que lo establezca. Así, por ejemplo, son supuestos de limitaciones a la propiedad la superficie limitadora de obstáculos[4], la condición de Patrimonio Cultural de la Nación[5], el derecho de vía[6] y la faja marginal[7].
Con respecto al “deber de diligencia con relación al registro”, advertimos que (i) no existe ley que establezca la obligación de utilizar los servicios de Alerta Registral; (ii) la Directiva N° 02-2018-SUNARP/SN se limita a regular los servicios de Alerta Registral e, inclusive, se desprende de su propio texto que se trata de un servicio voluntario[8]; y, (iii) el Tribunal Constitucional solo es competente para ejercer un control de constitucionalidad de las leyes y resolver conflictos de competencias, mas no tiene potestades normativas.
En consecuencia, la ausencia de una ley que establezca – de manera expresa – la obligatoriedad de utilizar los servicios de Alerta Registral, en tanto limitación al ejercicio del derecho de propiedad, constituye una primera deficiencia en la fundamentación del “deber de diligencia con relación al registro”.
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- Carácter necesario: Las limitaciones al derecho de propiedad tiene que fundarse en la satisfacción de necesidades de interés general (necesidad pública). Sin perjuicio de que dicha necesidad debe ser declarada por ley, lo cual no sucede en el presente caso, cabe identificar cuál es la necesidad pública que subsiste a la citada obligación.
Del texto de la sentencia, identificamos que la exigencia de que los propietarios cumplan con una obligación, que se materializa en el uso de los servicios de Alerta Registral, tiene como finalidad “contrarrestar de manera efectiva los peligros reales que dimanan de la existencia de organizaciones criminales en la sociedad [mafias de tráfico de terrenos], las que, incluso, pueden llegar a infiltrarse en las instituciones públicas afectando el interés general” (Considerando 40).
Sin embargo, hacer frente a la problemática en cuestión, que a su vez se materializa en la falsificación de documentos y suplantación de identidades ante los registros públicos, no justifica prima facie la obligación de utilizar los servicios de Alerta Registral. A modo de comparación, un ejemplo de limitación necesaria al derecho de propiedad es el caso de la servidumbre administrativa en la industria eléctrica.
Las servidumbres administrativas suponen una limitación al derecho de propiedad en la medida que la industria eléctrica se constituye sobre la base de Infraestructura de Red, la misma que requiere de una basta ocupación de suelo para su instalación (Villegas, 2014, p. 415). En otras palabras, esta limitación se fundamenta en la necesidad de espacio para el funcionamiento del sistema de suministro eléctrico y la efectiva prestación del servicio a los usuarios.
A diferencia de ello, en el caso del “deber de diligencia con relación al registro” nos encontramos ante una solución bastante simplista; la cual se caracteriza por (i) considerar como obligatorio el uso de un servicio registral eminentemente de carácter voluntario y (ii) trasladar a los titulares la tutela de su derecho inscrito a través de la imposición de un deber de diligencia (incorrectamente fundamentado en el carácter institucional del derecho de propiedad).
En consecuencia, en una situación de correcto funcionamiento de aparato estatal (léase, donde esta asume su obligación de brindar seguridad jurídica), el “deber de diligencia con relación al registro” no representa una medida necesaria (para contrarrestar los actos de las mafias de tráfico de terrenos), sino la imposición injustificada de una obligación a los titulares con derechos inscritos en los registros públicos.
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- Carácter proporcional: En la medida que el “deber de diligencia con relación al registro” no representa una medida necesaria, no se requiere, para efectos del presente trabajo, profundizar en el análisis del carácter proporcional de la limitación impuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia materia de comentario.
- La limitación debe perseguir un objetivo legitimo: La persecución de objetivos legítimos a través de la imposición de limitaciones debe ser entendido conforme con lo establecido en el artículo 70 de la Constitución, esto es, la persecución de un objetivo en beneficio de la sociedad. De esta manera, si la imposición de una limitación solo beneficia a una persona o a un grupo de personas, esta no podrá justificarse en nombre de la función social de la propiedad.
En el presente caso, siguiendo al profesor Gunther Gonzáles Barrón[9], somos de la opinión que el “deber de diligencia con relación al registro”, materializado en el uso de los servicios de Alerta Registral, solamente beneficia a los titulares con derecho inscrito en la medida que sus derechos no serán ilícitamente transferidos a través de falsificaciones de documentos o suplantaciones de identidades. En este sentido, es correcto afirmar que el Tribunal Constitucional se equivoca al argumentar que el uso de la Alerta Registral constituye un beneficio para toda la sociedad.
En este orden de ideas, es correcto afirmar que la obligación de utilizar los servicios de Alerta Registral no se encuentra fundamentada en la función social de la propiedad y, por consiguiente, los propietarios con derecho inscrito no se encuentran legítimamente obligados utilizar dicho servicio, regulado por la Directiva N° 02-2018-SUNARP/SN, a fin de acceder a la protección que brinda el registro ante un caso de suplantación de identidad o falsificación documentaria.
- Conclusiones
En primer lugar, el derecho de propiedad es absoluto en la medida que le confiere a su titular la mayor cantidad de atributos posibles. No obstante, que la propiedad sea un derecho absoluto e inviolable no significa que sea un derecho irrestricto e ilimitado.
En segundo lugar, en el ordenamiento jurídico español, la protección constitucional del derecho de propiedad comprende tanto su ámbito subjetivo-individual como los límites impuestos por causa de interés general o bien común.
En tercer lugar, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho de propiedad tiene una doble dimensión: (i) como derecho subjetivo y (ii) como garantía institucional. En otras palabras, el Tribunal reconoce a la función social de la propiedad como parte de su contenido esencial.
En cuarto lugar, ante el aumento de casos de falsificación de documentos y suplantación de identidades con fines de tráfico de terrenos, el Congreso de la República promulgó la Ley N° 30313, que regula la oposición al procedimiento de inscripción registral en trámite y cancelación de asientos registrales por los supuestos precitados.
En quinto lugar, con fecha 15 de julio de 2015, se solicitó se declare la inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley N° 30313, en la medida que establece que la cancelación de las inscripciones efectuadas por títulos falsos o suplantación de identidades, no afectan la posición jurídica del tercero de buena fe.
En sexto lugar, el Tribunal Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad mediante la sentencia del Expediente N° 0018-2015-PI/TC, de fecha 05 de marzo de 2020.
En sétimo lugar, en dicha sentencia, El Tribunal Constitucional estableció que de la función social de la propiedad puede derivarse la imposición de un conjunto de deberes y obligaciones concernientes al ejercicio de dicho derecho.
En esa línea, el Tribunal señala que, ante la insuficiencia de la inscripción de un título de propiedad en los Registros Públicos para otorgar seguridad jurídica, se requiere que el propietario mantenga una “conducta diligente en relación al registro”. Dicha “conducta diligente”, consideramos, se materializa en la obligación de los propietarios de utilizar los servicios de Alerta Registral (Alerta de Inscripción y Alerta de Publicidad).
En octavo lugar, para analizar la legalidad de la obligación impuesta, se debe tener presente que el propio Tribunal ha establecido que toda limitación al derecho de propiedad debe cumplir con cuatro requisitos: (i) estar establecidas por ley; (ii) ser necesarias; (iii) ser proporcionales; y, (iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.
Finalmente, el “deber de diligencia con relación al registro”, (i) no es una obligación impuesta por ley, (ii) no representa una medida necesaria para hacer frente a los actos de las mafias de tráfico de terrenos, (iii) no es una limitación que persiga un objetivo legítimo de interés general. En consecuencia, los propietarios con derecho inscrito no se encuentran legítimamente obligados utilizar dicho servicio.
BIBLIOGRAFÍA:
Avendaño, J. (1994). El derecho de propiedad en la Constitución. THEMIS Revista De Derecho, (30), 117-122. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11406
Diez-Picazo, L. y Gullón, A. (1987). Sistema de derecho Civil. (3a ed., Vol. III). Tecnos.
Grossi, P. (1992). La propiedad y las propiedades. Un análisis histórico. Civitas.
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Tribunal Constitucional [T.C.], 11 de noviembre de 2003, sentencia recaída en el Expediente 00008-2003-AI/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 1 de abril de 2005, sentencia recaída en el Expediente 00048-2004-AI/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 28 de septiembre de 2021, sentencia recaída en el Expediente 00014-2019-PI/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 12 de enero de 2021, sentencia recaída en el Expediente 06788-2015-PA/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 1 de febrero de 2022, sentencia recaída en el Expediente 04594-2017-PC/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 28 de agosto de 2009, sentencia recaída en el Expediente 0864-2009-AA/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 5 de marzo de 2020, sentencia recaída en el Expediente 0018-2015-PI/TC (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 26 de marzo de 1987, sentencia recaída en el Recurso de inconstitucionalidad 685-1984 (España).
Usco, D. (2021). ¿La función social de la propiedad en el ordenamiento peruano crea un estatuto de derechos y obligaciones para el propietario del suelo? [Tesis para optar por el grado de abogado]. Repositorio de Tesis PUCP. http://hdl.handle.net/20.500.12404/20309
Villegas, P. (2014). La servidumbre administrativa en la industria de electricidad. Revista De Derecho Administrativo, (14), 407-427. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13459
Vivar, E. y Berrospi, S. (2021). El derecho registral. Fondo Editorial PUCP.
[1] El presente numeral recoge ideas esbozadas en los artículos “Apuntes sobre la propiedad y el urbanismo a propósito del Proyecto Altura para la Cultura”, “Análisis de la participación en el incremento del valor del suelo desde el derecho tributario” y “Hacia una regulación sistemática de la garantía contra la expropiación indirecta”, publicados en el portal jurídico Enfoque Derecho.
[2] Sentencia recaída en el Recurso de Inconstitucionalidad 685/84, promovido por el Senador Luis Fernández Fernández-Madrid contra determinados artículos de la Ley del Parlamento de Andalucía N° 8/1984. De la sentencia se extrae que los fundamentos jurídicos de la supuesta inconstitucionalidad pueden sistematizarse en tres bloques: (i) las presuntas violaciones de los derechos constitucionales de propiedad y libertad de empresa; (ii) la incompetencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía para regular determinados aspectos contenidos en la Ley impugnada; y, (iii) la presunta inconstitucionalidad del Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas regulado en la citada ley.
[3] A la fecha, el Servicio de Alerta Registral se encuentra regulado por la Directiva N° 02-2018-SUNARP/SN, aprobada mediante Resolución N° 027-2018-SUNARP/SN.
[4] “Artículo 30 de la Ley de Aeronáutica Civil.-
Se denominan superficies limitadoras de obstáculos a los planos imaginarios, oblicuos y horizontales, que se extienden sobre cada aeródromo y sus inmediaciones, tendientes a limitar la altura de los obstáculos a la circulación aérea.” (Énfasis agregado).
[5] “Artículo II del Título Preliminar de la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.-
Se entiende por bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nación toda manifestación del quehacer humano -material o inmaterial- que por su importancia, valor y significado paleontológico, arqueológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar, social, antropológico, tradicional, religioso, etnológico, científico, tecnológico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista la presunción legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública o privada con las limitaciones que establece la presente Ley.” (Énfasis agregado).
[6] “Artículo 1 del Decreto Ley N° 20081.-
Los propietarios de inmuebles afectados por el trazo de una obra pública vial, no podrán transferir el dominio, convenir gravámenes, efectuar construcciones o plantaciones de especies arbóreas, que incluya o interesen a la parte de sus predios definida como necesaria para ubicar la faja de dominio o derecho de vía, una vez que sean notificados notarialmente por la entidad ejecutora (…).” (Énfasis agregado).
[7] “Artículo 74 de la Ley de Recursos Hídricos.-
En los terrenos aledaños a los cauces naturales o artificiales, se mantiene una faja marginal de terreno necesaria para la protección, el uso primario del agua, el libre tránsito, la pesca, caminos de vigilancia u otros servicios. El Reglamento determina su extensión.” (Énfasis agregado).
“Artículo 120.2 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos.-
En todos estos casos no habrá lugar a indemnización por la servidumbre, pero quienes usaren de ellas, quedan obligados, conforme con el derecho común, a indemnizar los daños que causaren, tanto en las propiedades sirvientes como en los cauces públicos o en las obras hidráulicas.” (Énfasis agregado).
[8] El numeral 5 del artículo 5.2 de la Directiva señala que “Los servicios de alerta registral pueden ser cancelados en cualquier momento por el mismo afiliado, para lo cual debe seguir el procedimiento habilitado en el portal web institucional.” (Énfasis agregado).
[9] Gunther Gonzáles Barrón. (14 de julio de 2021). El tercero de buena fe registral. https://www.facebook.com/watch/live/?ref=watch_permalink&v=491607335265051
