Análisis del incremento de la edad legal de jubilación hasta los 75 años en base al derecho fundamental a la seguridad social a propósito del Proyecto de Ley N° 2824 2022-CR

Por Enfoque Derecho

1. Introducción y hechos

Analizar la extensión de la edad de jubilación es un tema que por más que parezca sencillo tiene un trasfondo que debe ser analizado con cautela y tomando en consideración la intervención de diversos derechos. Bajo esa misma línea, el presente artículo buscará plantear una serie de argumentos que justifiquen la inviabilidad del Proyecto de Ley N° 2824 2022-CR.

En primer lugar, previo a la presentación de la línea argumentativa o de los mismos hechos que enmarcan el surgimiento de este Proyecto de Ley, debemos esclarecer ciertos conceptos base de esta propuesta. Actualmente, en el Perú contamos con dos sistemas de protección social, el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), siendo el primero de estos de carácter público y el segundo, privado. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, el SNP es un “sistema de carácter contributivo”[1], asimismo, se sabe que este régimen pensionario fue creado por el Decreto Ley N° 19990 y es administrado por el Estado a través de la Oficina de Normalización Previsional – ONP. Dicho sistema de pensiones se caracteriza por ser un beneficio monetario sujeto única y estrictamente a la disposición de una persona a partir de los 65 años —edad en la que se asume que se concluye con la vida laboral— que ha cumplido con haber aportado mensualmente un porcentaje de su sueldo (específicamente con el 13%) al Sistema Nacional de Pensiones por no menos de 20 años. Asimismo, si buscamos el momento en el cual se aprobó la edad mínima para jubilarse y solicitar una pensión nos remontaremos a 1995, año en el cual se promulgó la Ley N° 26504. Dicha Ley estableció la edad de jubilación en el SNP tanto para hombres como para mujeres.

Por su parte, el Sistema Privado de Pensiones es, según la Asociación de AFP, “un régimen administrado por entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), donde los aportes que realiza el trabajador se registran en una cuenta individual”[2], sistema de reparto que, según Zelma Wong Torres (2017), docente de la Facultad de Ciencias Contables de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, tiene como característica principal “el otorgamiento de prestaciones fijas (sobre contribuciones no definidas) en valor suficiente para que la aportación colectiva de los trabajadores financie las pensiones” . Este sistema fue creado en el año 1992 bajo el Decreto Ley N° 25897 y tiene como objetivo ser una alternativa a los regímenes de pensiones administrados por el Estado y concentrados en el Sistema Nacional de Pensiones (SNP). Actualmente, como menciona Zelma Wong Torres, el SPP ha crecido por debajo de los esperado; de hecho, cuenta con un marcado descenso de sus afiliados[3].

Ahora bien, los hechos que dan paso al surgimiento de este Proyecto de Ley son los siguientes: El 28 de abril de 2020 el congresista Alexander Lozano, miembro de la bancada de Unión por el Perú en ese entonces, presentó el Proyecto de Ley 5088/2020-CR. Dicho proyecto planteaba la reducción de la edad de jubilación de hombres y mujeres. Esta iniciativa buscaba, a su vez, la opción de que los hombres puedan recibir la pensión de jubilación a partir de los 60 años de edad; mientras que, las mujeres, a los 55 años. No obstante, pese a que el Proyecto de Ley tuvo gran acogida entre la población —pues, según el diario Andina (2020), la pandemia a causa del COVID-19 ha demostrado que ha afectado con mayor intensidad a los adultos mayores de 55 años y que los estragos en este grupo etario serían igual de perjudiciales que aquellos mayores de 60 años; por lo que tendría que ser calculada nuevamente la edad de cesantía— no llegó a concretarse[4]. Jorge González Izquierdo, economista ex ministro de Trabajo e Inclusión Social aseveró que, en una entrevista al programa de 24 Horas en Panorama, “si se baja la edad de jubilación así de rápido, gran porcentaje de personas recibirán pensión y el gobierno deberá subsidiar con la plata de todos y no creo que el Estado esté en capacidad de afrontarlo[5].

Bajo esa misma línea, hace unas semanas, específicamente el 16 de agosto, el congresista Juan Burgos de Podemos Perú presentó una propuesta que versa sobre la edad de jubilación, empero, ahora no busca reducir la edad como lo planteó en su momento el congresista Alexander Lozano. Burgos plantea a través del Proyecto de Ley N° 2824 2022-CR extender la edad de jubilación hasta los 75 años, de manera excepcional y a solicitud del servidor. La propuesta modifica el artículo 21° del Decreto Legislativo 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral). Según Burgos, en la exposición de motivos, la esperanza de vida —en promedio— ha aumentado a, aproximadamente, 76 años, lo que significa para Burgos que, “lógicamente” debería aumentarse la edad de jubilación “como una manera de sentirse activo en una etapa en la que las facultades físicas e intelectuales rinden”[6].

2. Marco teórico

Los fundamentos de la propuesta giran en torno, básicamente, al incremento de la esperanza de vida. Tomando como base un reporte oficial de la Agencia EFE, el congresista Burgos, afirma que, la esperanza de vida se ha incrementado y que, respaldado a su vez por los informes de la Asociación de AFP, es posible aseverar que existe un mayor número de adultos mayores perteneciente a la población económicamente activa (PEA). Asimismo, este fenómeno no es exclusivo de nuestro territorio, pues a nivel mundial también está en tela de juicio la edad efectiva de jubilación.

En la presentación de fundamentos de dicho Proyecto de Ley, Burgos asevera que: “Es lógico entonces que, si hace años la esperanza de vida era de 70 años y la jubilación se producía a los 65; ahora que se calcula una esperanza de vida de 83 a 87.5 años en varones, y de 87 a 90.8 años en mujeres, prolonguemos la vida laboral como una manera de sentirse activo en una etapa en la que las facultades físicas e intelectuales rinden”. Asimismo, es importante precisar también que, dentro de los fundamentos de la propuesta se plantea que uno de los parámetros reguladores para determinar la edad de cese laboral es una evaluación médica especializada y multidisciplinaria, la cual se encargará de certificar al trabajador y afirmar que este se encuentra en condiciones físicas, psicológicas y psiquiátricas que garanticen el éxito y correcto desempeño en su labor. A todo esto, también es relevante traer a colisión el hecho de que la extensión de plazo de jubilación no es una medida obligatoria; de hecho, según el Proyecto de Ley, esta sería facultativa y confirmada posterior a las evaluaciones médicas que fundamenten y/o avalen lo solicitado.

Ahora bien, dejando de lado los fundamentos de la propuesta, analizaremos brevemente la conceptualización y fundamento de los derechos que están implicados en el presente Proyecto de Ley. Los derechos a la seguridad social, al libre acceso a la salud y pensiones son la base del Proyecto de Ley, estos derechos, han sido plasmado en la Constitución Política del Perú de 1993 en los artículos: 10, 11 y 12. El primero de estos artículos reconoce el derecho a la seguridad social y menciona que: “El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”. Mientras que, el segundo artículo reconoce el libre acceso a las prestaciones de salud y pensiones y asevera que: “El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento”. Asimismo, según Willman Meléndez, docente adjunto de la Maestría de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú, el derecho a la seguridad social tiene como fin central “elevar la calidad de vida de la persona y se conforma de prestaciones en salud y pensiones, las cuales son encargadas a organismos públicos y privados; garantizando el Estado la libertad en el acceso a ellas”[7].

Finalmente, complementando a los derechos mencionados anteriormente, el Proyecto asevera que, en caso este sea aprobado, se logrará alcanzar una maximización de la aplicación efectiva de ciertos derechos fundamentales; tales como los contemplados en: i) el artículo 1 que defiende el respeto de la dignidad de la persona humana; ii) el artículo 2 inciso 2 que habla sobre el derecho a la igualdad ante la ley y; finalmente, iii) el artículo 22 que establece que el trabajo es tanto un derecho como un deber, el cual refleja la realización de la persona. No obstante, no se trata únicamente de mencionar qué derechos se ven protegidos con la promoción de empleo o que únicamente porque haya aumentado la esperanza de vida se deba extender la edad de jubilación, pues es menester analizar si verdaderamente es pertinente y apropiado extender la edad de jubilación para conseguir con esta, múltiples beneficios, tanto para el empleador como para el mismo empleado.

3. Amenaza contra el derecho a la seguridad social: problemas detectados en el Sistema Nacional de Pensiones

De lo dicho hasta aquí, se entiende que el fin de la seguridad social es atender los riesgos que la vida en sociedad supone tales como la enfermedad, la vejez o la muerte con prestaciones asistenciales y económicas [8]. Se ha consignado también que la edad de jubilación ordinaria para ambos sistemas de pensiones —tanto público como privado— es 65 años. Sin embargo, existen previsiones especiales para la procedencia de jubilaciones adelantadas. Además, estos regímenes son de naturaleza contributiva, es decir, las prestaciones se adquieren siempre y cuando los afiliados paguen aportaciones previamente. Empero, en ciertos casos, no se necesita una contribución previa para el otorgamiento de pensiones, por lo que, al ser graciables, no tienen carácter de derecho subjetivo, tales como lo dispuesto por la Ley Nº 27747 que regula el otorgamiento de las Pensiones de Gracia.

La pertenencia a uno de los sistemas de seguridad social generales es obligatoria para todo trabajador dependiente (sujeto a un vínculo laboral). Así, a efectos de la materia, enunciaremos algunas ideas relativas a las principales problemáticas detectadas en el régimen público —al cual va dirigido el Proyecto de Ley— que representan una amenaza contra el derecho a la seguridad social y sus dos grandes rubros: salud y pensiones. A su vez, estas generan un panorama mucho más desalentador para el afiliado a la hora de plantearse la posibilidad de jubilarse recién a los 75 años, aunque esta sea excepcional y a solicitud.

En primer lugar, el sistema nacional de pensiones (SNP) presenta un desequilibrio financiero. No cabe duda que una parte fundamental de la seguridad social es el financiamiento, es decir, la existencia de recursos suficientes para cubrir los riesgos sociales que se ha propuesto de forma sostenible en el tiempo. Lamentablemente, la mala gestión de los fondos destinados a este ámbito por parte del Estado es un problema de larga data. Según Jorge Rendón, citado por la Defensoría del Pueblo, durante sus primeros años, este régimen nacional funcionó bien de acuerdo a las previsiones matemático actuariales que se efectuaban cada dos años para el reajuste de las cotizaciones.

“No obstante, el Estado, titular de la administración pública y de una numerosa red de empresas, dejó de pagar las cotizaciones a que estaba obligado como empleador y las que retenía a sus trabajadores; y desde 1980 comenzó a extraer a sus recursos con destino al Tesoro Público y cesó de pagar el arrendamiento de numerosos locales que ocupaba y otras deudas contraídas con ese Sistema. A ello, se añadió la deficiente administración por el Estado de los seguros sociales, incluido el Sistema Nacional de Pensiones, cuyo costo llegó a exceder el 20% de los ingresos de éstos, y la tolerancia, por negligencia o conveniencias políticas con los empleadores deudores de cotizaciones de los seguros sociales. El resultado de todo ello fue una reducción progresiva de los ingresos y fondos del Sistema Nacional de Pensiones”[8].

Entonces, con el pasar de los años, se generó un déficit que impide cubrir la totalidad de las prestaciones comprometidas, lo cual produce un desequilibrio de financiamiento. Frente a esta crisis, en el año 1992, mediante el Decreto Ley N° 25897, se crea el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP). Este se encuentra conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) un sistema alternativo a cargo de la empresa privada y autofinanciado exclusivamente por los aportes individuales de cada trabajador en su cuenta individual de capitalización. Ello significaba el inicio de una inevitable competencia con el Sistema Nacional de Pensiones, financiado por los aportes del empleador y del Estado. En ese sentido, se agravó aún más el problema de desfinanciamiento del Sistema Nacional, pues un gran sector de aportantes, ante un desesperanzador futuro, se trasladaron al Sistema Privado. Es así que se requiere la inyección de aún más cuantiosos fondos públicos para brindar las prestaciones a las que está obligado el Estado.

En segundo lugar, existe una grave dilación en el otorgamiento de las prestaciones. La Defensoría del Pueblo, en su Informe Defensorial N° 135 del año 2008, demostró la situación de demora y desconocimiento del derecho a la seguridad social en materia de pensiones por parte de la Oficina de Normalización Previsional, entidad encargada de la administración del SNP. En sus cuadros estadísticos, se señalaba que la ONP presentaba más de 15 000 expedientes en espera de ser resueltos desde hace más de un año. Este problema estructural de la administración ya había sido detectado al inicio de las funciones de la Defensoría del Pueblo, y era conocido como el “problema del stock” o “el embalse” . Asimismo, se detectó cierta arbitrariedad por parte de la autoridades de la ONP al momento de calificar los derechos pensionarios, dado que aplicaban criterios de interpretación de motivación insuficiente que atentaban contra el derecho fundamental a la pensión de miles de asegurados, como era la inversión de la carga de la prueba de los períodos de aportación.

El informe concluyó en que la problemática señalada se centra en la ausencia de una base de datos de las aportaciones efectuadas, la cual pudo haber ayudado a calcular en un tiempo razonable las solicitudes de beneficios y efectuar el cobro de los adeudos a los empleadores. De este modo, se recomendó la historia laboral de las personas aseguradas a la ONP. Tiempo después, esta reconoció sus deficiencias y ha buscado superarlas cada año. Si bien es cierto que logró mejorar la fundamentación de sus resoluciones, la digitalización de las planillas y la capacitación de su personal, aún el número de quejas planteadas es alto. Así, la ONP se sitúa como una de las entidades públicas más quejadas. El compromiso a corto plazo es resolver las solicitudes y reclamos en máximo tres meses y, a mediano plazo, lograr la acreditación de los derechos pensionarios y el otorgamiento de las prestaciones.

En tercer lugar, no se cuenta con una política de previsión ante el envejecimiento poblacional. Según Gamarra, existe una escasa cobertura del sistema actual frente al grupo poblacional que, por su edad, ya no puede encontrar otro trabajo y que por tanto carecen de una fuente segura de ingresos: solo 1 de cada 3 de los mayores de 60 años alcanza algún beneficio[9]. Desde la creación del Sistema Privado de Pensiones, no se ha formulado una política nacional que debe seguir la seguridad social ante la introducción de un modelo pensionario alternativo. Por ende, como ya se mencionó, los dos sistemas pensionarios generales coexisten en una relación de competencia, sobre la cual el sistema nacional poco o nada puede hacer para resaltar en calidad tras la presencia intermitente del Estado. Empero, es más alarmante la falta de un estudio oficial de parte del Estado sobre la problemática general del envejecimiento de nuestro país, específicamente con relación a todos los sistemas generales y especiales de pensiones.

4. Conclusión

En vista del análisis realizado, hemos reseñado los problemas centrales que enfrenta el ejercicio del derecho a la seguridad social en el Perú, enfocándonos en las insuficiencias del Sistema Nacional de Pensiones. Ello demuestra un panorama realmente inadecuado para la extensión de la edad legal de jubilación, debido a que existen múltiples problemas y desequilibrios financieros que aquejan el SNP, el cual está estrechamente relacionado con el Proyecto de Ley. En este sentido, el debate público y legislativo debería dirigirse a resolver estos problemas estructurales de la administración pública, donde existe una clara vulneración de derechos fundamentales, antes que efectuar modificaciones parciales en beneficio de determinados sectores de pensionistas.

BIBLIOGRAFÍA

[1] https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_moofaq&language=es-ES&Itemid=102790&lang=es-ES&view=category&id=890

[2] https://www.asociacionafp.pe/sistema-privado-pensiones/#:~:text=El%20Sistema%20Privado%20de%20Pensiones,registran%20en%20una%20cuenta%20individual.

[3] https://revistasinvestigacion.unmsm.edu.pe/index.php/quipu/article/download/6313/5532/0

[4] https://andina.pe/agencia/noticia-jubilacion-a-los-60-anos-para-hombres-y-55-para-mujeres-plantea-upp-794947.aspx

[5] https://www.youtube.com/watch?v=WIxjSaJOpHw&ab_channel=24Horas

[6] https://laley.pe/art/13883/edad-de-jubilacion-podria-extenderse-hasta-los-75-anos

[7] https://www.trabajo.gob.pe/boletin/documentos/boletin_19/doc_boletin_19_02.pdf

[8] https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2020/02/DOCUMENTO-DE-TRABAJO-001-2014-DP-AAE-SEGURIDAD-SOCIAL.pdf

[9] https://www.spdtss.org.pe/wp-content/uploads/2021/09/Laborem8-55-84.pdf

Editorial escrito por Adriana García Montoya y Hilary Vega García.