Por Enfoque Derecho
- Introducción
El pasado 14 de diciembre de 2024, con 53 votos a favor, 44 en contra y 8 abstenciones, el Congreso aprobó, en primera votación, el informe del Proyecto de Ley 3577/2022-CR, que modifica el Decreto Legislativo 1373, referente a la extinción de dominio, con el objetivo de clarificar la definición de actividad ilegal e incluir facultades en el Programa Nacional de Bienes Incautados (PRONABI).
Desde la puesta en marcha, del Decreto Legislativo 1373, se ha criticado su agresividad extrema. Dado que no se enfoca en «alguien» sino en «algo», se eliminan derechos procesales fundamentales, ignorándose el severo efecto que puede tener un proceso de extinción de dominio en el propietario de los bienes. Si bien, el Decreto Legislativo mencionado es necesario, su diseño es absoluto y acepta vulneraciones derechos fundamentales de la persona.
La figura de la extinción de dominio no se enfoca en individuos, sino en bienes o cosas ilícitas. Es decir, se presenta como la consecuencia patrimonial de actividades ilegales y su proceso busca extinguir la propiedad de un activo aplicando reglas de naturaleza civil. El objetivo es permitir que la propiedad de activos de origen ilícito pase al Estado como consecuencia de la comisión de delitos.
De acuerdo con el dictamen, la extinción de dominio se aplicará para los delitos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, contrabando, defraudación aduanera, defraudación tributaria, minería ilegal, estafa y delitos informáticos contra el patrimonio (Decreto Legislativo 1373).
Según, Isaac Mita Alanoca (PL), congresista y presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, el propósito del dictamen es que la entidad que se encarga de la investigación y persecución de organizaciones criminales como es el Ministerio Público obtenga un beneficio de dichos bienes ilícitos. Es decir, busca permitir que cuente con las herramientas necesarias para sancionar la conducta delictiva[1].
De igual forma, en legislaciones comparadas, la extinción de dominio es el modelo dominante de decomiso sin condena. El cual se aplica a diferentes delitos subyacentes o determinantes en los países miembros del GAFILAT. Algunos países “se centran exclusivamente en los delitos de tráfico ilícito de drogas, como en Bolivia, o se encuentran dispersas en las leyes contra el lavado de activos, como en Uruguay, mientras que otras incluyen a “todos los delitos”, como en los casos de Perú y Colombia” (Copolad & GAFILAT, 2024).
De acuerdo a la Ley Modelo sobre Extinción de Dominio (UNODC), la fiscalía debe probar que los bienes son los medios, el producto, o están vinculados de algún otro modo con el delito (Copolad & GAFILAT, 2024).
Por todo lo expuesto, en el presente editorial, Enfoque Derecho apoya, en parte, el Proyecto de Ley 3577/2022-CR, ya que, la aplicación de la extinción de dominio sin sentencia firme se limita a delitos específicos y, por tanto, es menos lesiva para los derechos fundamentales. Sin embargo, consideramos que la solución de fondo es la falta de eficacia de los procesos penales al demorar como mínimo 5 años para emitir una sentencia. Por su parte, hay otras formas menos lesivas de resguardar los bienes presuntamente ilícitos, mediante -por ejemplo- medidas cautelares o mecanismos propios del proceso penal.
Para el análisis, primero se abordará la regulación de la extinción de dominio en otros países. Segundo, se evaluará esta figura en el marco constitucional, sobre todo haciendo énfasis en el principio de presunción de inocencia. Por último, se reflexionará sobre las falencias estructurales en los procesos penales al no ser ágiles, lo que ocasiona que se pueda emitir una extinción a un bien presuntamente ilícito antes de declarar la responsabilidad penal de una persona.
2. Ley Modelo sobre Extinción de Dominio (UNODC)
En el siguiente apartado se analizará la Ley Modelo sobre Extinción de Dominio de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). En esta se determina que la extinción de dominio es una medida que surge por la inexistencia de respuesta del proceso penal ante la criminalidad económica.
En los últimos años, las legislaciones de América Latina han buscado soluciones para que el Estado recupere activos que proceden de actividades delictivas graves, como la corrupción, el tráfico ilícito de drogas, entre otras (Copolad & GAFILAT, 2024). Por ello, la extinción de dominio, medida de decomiso sin condena, surge como alternativa al proceso penal o procedimientos administrativos.
Es importante señalar que, la extinción de dominio debería ser un modelo preventivo, ya que, no debe buscar castigar al infractor ni que se declare la culpabilidad (Copolad & GAFILAT, 2024). En otros términos, busca que la situación jurídica existente regrese a su forma antes de la comisión del delito. De hecho, los autores de la Ley Modelo procuran separar esta figura del ámbito penal y la relacionan con la lucha contra los flujos financieros ilícitos a través de la defensa de la licitud de los derechos reales (Copolad & GAFILAT, 2024). Es decir, se relocaliza los activos de origen ilícito, separándolos del patrimonio del autor del delito y se transfiere al Estado o a la víctima del delito.
En diferentes países de la región se utiliza la extinción de dominio como alternativa de decomiso sin condena: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y México. Para su aplicación, el Ministerio Público (Fiscalía) debe probar que el bien es ilícito como se señala en la siguiente tabla:
| Países | Carga de la prueba |
| Bolivia | Carga dinámica de la prueba. El Ministerio Público debe presentar la demanda de pérdida de dominio y debe probar su postura con los elementos probatorios que recabó previamente. Por su parte, el demandado deberá probar que sus activos no tienen vinculación con el delito de tráfico ilícito de sustancias controladas. |
| Ecuador | Carga dinámica de la prueba. El fiscal tiene el deber de presentar las pruebas que respalden su pretensión de extinción de dominio. La parte demandada está facultada para oponerse a este pedido y proporcionar los elementos probatorios que refuercen su postura. |
| México | Carga dinámica de la prueba. La presentación de la demanda de extinción de dominio está a cargo del fiscal, quien debe acompañar su pedido con los elementos probatorios que lo corroboren. La parte demandada deberá probar la procedencia lícita de sus bienes. |
| Perú | Para la admisión a trámite de la demanda de extinción de dominio, corresponde al fiscal ofrecer las pruebas o indicios concurrentes y razonables del origen o destino ilícito del bien. Admitida a trámite la demanda, corresponde al requerido demostrar el origen o destino lícito del mismo. |
Fuentes: Guía de Buenas Prácticas sobre Extinción de Dominio y Decreto Legislativo 1373 de 2018.
La información demuestra que los países que pertenecen al GAFITAL deben probar que los bienes fueron utilizados para fines ilícitos y el demandado o demandada tiene derecho a probar las presunciones iniciales, es decir, se garantiza su derecho a la defensa. A diferencia de Perú, en donde el acusado o acusada deben probar que sus bienes no se usaron en actividades ilegales. En el primer caso, el acusado o acusada deben reforzar y justificar que su bien es legal, mas no probar la licitud del bien.
Lo establecido por los países pertenecientes al GAFITAL concuerda con lo señalado en el artículo 6 de la Ley Modelo de 2011 sobre que la Fiscalía debe demostrar que el bien es usado para actos delictivos y, de esa forma, el juez admita la demanda de extinción de dominio (Copolad & GAFILAT, 2024). Mejor dicho, la Fiscalía debe establecer el nexo causal entre los activos sujetos a extinción de dominio y el delito.
Ello evidencia que la extinción de dominio, no es ajeno a las normas y principios procesales básicos para garantizar procedimientos justos y públicos (Copolad & GAFILAT, 2024). Si bien, cada Estado puede realizar modificaciones, la Ley Modelo garantiza reglas mínimas sobre las garantías procesales y otras exigencias de carácter constitucional.
3. Constitucionalismo del Derecho Penal:
El proceso de extinción de dominio, de acuerdo al Decreto Legislativo 1373, puede aplicarse a todos los delitos, pero de forma paralela y autónoma del proceso penal. Es decir, no es necesario que haya una sentencia firme para que extraigan, de la propiedad de un investigado penalmente, un bien o cosa presuntamente ilícitos.
Además de ello, como se mencionó en anteriores párrafos, el numeral 2.9 del artículo II del Título Preliminar del Decreto Legislativo 1373 señala que la carga de la prueba se invierte al procesado y de este depende probar que el bien es lícito. En vista de lo señalado anteriormente, hay una vulneración a principios y derechos que enmarca la Constitución Política del Perú, ya que -a pesar de que aún no se determina la culpabilidad de la persona- es sancionada con la extinción del dominio de su bien; así como se traslada la carga de la prueba al imputado, lo cual implica que se sancione por la falta de pruebas del denunciado y no por la calidad probatoria del Estado.
En primer lugar, un principio fundamental para la protección de los derechos fundamentales es el principio de presunción de inocencia reconocido en el artículo 2, inciso 24, de la Constitución, el cual expone que “toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad”.
Este principio es también identificado como un derecho fundamental en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ya que se complementa con el derecho a la dignidad humana (EXP. N.° 02570-2018-PA/TC). Así pues, la defensa de la persona y su dignidad son el fin supremo de un Estado, por lo que se está afectando la defensa de la dignidad si el onus probandi corresponde al investigado, pues los juzgadores estarían iniciando con una idea preconcebida de que el procesado es culpable y debe demostrar su inocencia.
El máximo intérprete de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos han sido claros en advertir que la carga de la prueba debe recaer en quien acusa y cualquier duda debe ser usada en beneficio del imputado, ello para garantizar que no haya arbitrariedades ni presunciones subjetivas.
San Martín Castro señala que “la presunción de inocencia no es técnicamente una presunción sino una verdad provisional, todo imputado ingresa al proceso con esa protección constitucionalmente garantizada” (San Martín, citado en Felices Mendoza, p.4). Por tanto, la culpabilidad debe seguir estándares de constitucionalidad, legalidad y racionalidad.
En segundo lugar, la tutela del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales cobra un papel fundamental al ser el medio por el cual se verificará que la sanción es el resultado de un juicio racional y objetivo donde el juez ha puesto en evidencia su independencia e imparcialidad en determinar la extinción de dominio, sin caer en arbitrariedad ni en subjetividades o inconsistencias en la valoración de los hechos (Exp. 04415-2013-HC).
Tal y como lo reconoce el TC en la sentencia del Expediente No. 03167-2010-PA/TC:
“La razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado a la justicia y está en la esencia misma del Estado Constitucional de Derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad en el uso de las facultades discrecionales, exigiendo que las decisiones que se tomen en ese contexto respondan a criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias. Como lo ha sostenido este Colegiado, esto “implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancia que motivan todo acto discrecional de los poderes públicos” (Énfasis agregado).
En este sentido, si en un tiempo razonable, en el proceso penal no se determina la culpabilidad de una persona, con menor razón se debería presuponer la ilicitud de un instrumento utilizado en un delito que no ha sido probado o que razonablemente no hay indicios suficientes de culpabilidad.
Sin embargo, hay posturas como la del Poder Judicial que sostienen que como esta figura es autónoma del proceso penal, no se debería de esperar una sentencia, además de que los procesos penales suelen durar tiempos irrazonablemente altos, por lo que se podrían transferir esos bienes para ser reutilizados en otras actividades ilícitas, si es que no se actúa rápidamente.
Ahora bien, lo que sostenemos en esta Editorial no es que se elimine la finalidad de esta figura ni propiciar a la impunidad, sino que la extinción de dominio revista carácter constitucional y sin vulnerar derechos fundamentales. Asimismo, la autonomía pretendida en el proceso de extinción de dominio es incoherente porque para determinar que el bien es ilícito es necesario que haya delito.
A raíz de esto, no se debería considerar a esta figura como un proceso a parte del Derecho Penal, ya que la extinción de dominio de la propiedad incide directamente en el derecho de la víctima o imputado, no solo sobre la cosa o bien como hemos visto. Por tanto, la falta de eficacia en los procesos penales, para determinar una sentencia, es otro tema que se debe de evaluar porque ello implica que haya retrasos en la extinción de dominio, por lo que debemos buscar una alternativa preventiva que no afecte derechos.
La Convención de Palermo (art. 11.6, art.34) y la Ley Modelo de la extinción de dominio, establecen que la ley de extinción de dominio debe ser respetuosa con los principios jurídicos del derecho interno del Estado donde se aplicará dicha ley. Entonces, el problema va más allá de que no se esté protegiendo las garantías judiciales del derecho interno peruano al invertir la carga de la prueba y determinar una sanción sin definir la culpabilidad de la persona, sino que no hay la suficiente eficacia y agilidad en los procesos penales.
4. Conclusión:
El análisis comparado muestra que en otros países de la región, la carga probatoria recae en la Fiscalía garantizando mayor protección a los derechos y principios fundamentales. En el caso peruano, la falta de agilidad en los procesos penales es una de las principales razones por las que se ha optado por este mecanismo. Sin embargo, la solución de fondo no debería ser la flexibilización de garantías procesales, sino la mejora de la eficiencia del sistema judicial para que las sentencias se dicten en tiempos razonables y, por tanto, se respeten derechos fundamentales.
En suma, si bien la extinción de dominio es una herramienta que sirve para la lucha contra la criminalidad y el lavado de activos, su implementación en el Perú debe garantizar el respeto de derechos fundamentales. Ante ello, el proyecto de ley mencionado es más garantista de derechos fundamentales al contemplar una lista cerrada de delitos para aplicar la figura de extinción de dominio sin sentencia firme. A diferencia de la legislación actual que contempla la figura para todos los delitos sin la necesidad de tener una resolución judicial.
Así, en lugar de debilitar principios esenciales del debido proceso, es necesario encontrar alternativas que permitan asegurar los bienes presuntamente ilícitos sin vulnerar la presunción de inocencia ni trasladar al ciudadano la responsabilidad de probar la licitud de su propiedad.
Escrito por Fabricio Rodriguez Rivas y Adriana Paredes Tarrillo
Referencias bibliográficas:
[1] Congreso de la República. 13 de diciembre de 2024. Aprueban iniciativa que busca perfeccionar el proceso de extinción de dominio.
Copolad & GAFILAT. 2024 Guía de Buenas Prácticas sobre Extinción de Dominio y Decomiso no Basado en Condena. Experiencia regional con los países del GAFILAT.
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. 2001. Resolución aprobada por la Asamblea General de la ONU. https://www.refworld.org/es/leg/resol/agonu/2001/es/39663
Decreto Legislativo 1373 de 2018. Decreto Legislativo sobre extinción de dominio. 04 de agosto de 2018.
https://www.gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/normas-legales/936641-1373
EXP. N.° 02570-2018-PA/TC. 2018. Tribunal Constitucional. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2021/02570-2018-AA.htm
EXP. N.° 04415-2013-PHC/TC.2013. Tribunal Constitucional. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2014/04415-2013-HC.pdf
EXP. N.° 03167-2010-PA/TC. 2010. Tribunal Constitucional. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/03167-2010-AA.html
Felices Mendoza, M. E. (2021). La presunción de inocencia en el sistema acusatorio. Ius Inkarri, 10(10), 89–112. https://doi.org/10.31381/iusinkarri.v10n10.4637
Proyecto de Ley 3577/2022- CR. Ley que modifica el decreto legislativo 1373, decreto legislativo sobre Extinción de Dominio, a fin de perfeccionar el proceso de Extinción de Dominio. 12 de diciembre de 2024. Congreso de la República del Perú.
https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MjQyMTM4/pdf
