Por Enfoque Derecho
1. INTRODUCCIÓN:
El debate sobre la regulación de los partidos políticos en el Perú ha resurgido con la presentación del Proyecto de Ley N°10338/2024-CR, el cual propone modificar la Ley N°28094, Ley de Organizaciones Políticas, para aumentar del 3% al 10% el porcentaje de firmas requeridas para la inscripción de nuevos partidos. Esta iniciativa legislativa plantea un dilema central: ¿Se trata de un mecanismo para fortalecer la democracia o de una medida que restringe los derechos políticos de la ciudadanía?
Durante los últimos años, tanto la democracia como sus instituciones han perdido credibilidad y legitimidad, ya que, según los datos del Barómetro Latinoamericano, Perú es uno de los países de la región con las cifras más bajas de apoyo a la democracia (44%). Del mismo modo, las cifras del INEI (2024) respecto al nivel de confianza son muy claras: las instituciones que son el pilar de la democracia representativa, como el Congreso de la República y los partidos políticos, solo cuentan con la confianza del 4.7% y 2.8% de la población, respectivamente. Esto indica que hay una erosión democrática en el Perú, que también responde a la poca efectividad de dichas instituciones para resolver los problemas materiales que aquejan a la población a diario. Los escándalos de corrupción, el aumento de la inseguridad ciudadana, la pobreza, los asesinatos diarios y la falta de cobertura del Estado para garantizar derechos básicos como la educación y la salud son algunos de los problemas principales que afectan al país y que los partidos políticos no han podido resolver adecuadamente.
Esto, sumado a la inestabilidad política derivada del uso desproporcionado de la vacancia presidencial desde 2016, ha provocado que tengamos seis presidentes en los últimos nueve años, lo cual ha generado una crisis de gobernabilidad. Asimismo, la alta fragmentación de partidos políticos en las elecciones generales de 2021 ha ocasionado una atomización partidaria en el Congreso de la República. De cara a las elecciones generales de 2026, según los datos del JNE, hasta el momento, 41 partidos políticos se encuentran inscritos en el ROP (Registro de Organizaciones Políticas) y 33 están en proceso de inscripción[1]. De concretarse este último, las próximas elecciones marcarían un acontecimiento sin precedentes en la historia del Perú, ya que la ciudadanía tendría que elegir entre 74 partidos políticos.
En respuesta a esta situación, el 26 de febrero el congresista Wilson Soto, integrante de la bancada de Acción Popular[2], presentó ante la Comisión de Constitución y Reglamento el proyecto de ley N°10338/2024-CR, que permite incrementar el umbral de firmas necesarias para la inscripción de nuevos partidos, argumentando que esto mejorará la calidad de la representación política.
Ahora bien, el Proyecto de Ley N°10338/2024-CR busca modificar el artículo 5 de la Ley de Organizaciones Políticas[3], estableciendo como nuevo requisito que los partidos políticos deben reunir firmas equivalentes al 10% del padrón electoral de las últimas elecciones nacionales. Además, la iniciativa introduce disposiciones adicionales, como la exigencia de que cada firma esté acompañada del número de DNI del firmante y que el proceso de recolección se realice en un plazo máximo de dos años.
En este mismo sentido, la propuesta contempla medidas contra el fraude en la recolección de firmas, estableciendo responsabilidad penal para los encargados designados por el partido que incurran en irregularidades. Con ello, se busca evitar la manipulación del proceso de inscripción, una problemática recurrente en la política peruana.
2. MARCO TEÓRICO:
En el contexto peruano, la inscripción de partidos políticos ha sido históricamente accesible en términos de requisitos. No obstante, esta facilidad ha generado una proliferación de organizaciones sin un respaldo ciudadano consolidado, lo que ha debilitado el sistema de partidos y ha afectado la calidad de la representación política. Frente a ello, la propuesta legislativa intenta filtrar la creación de nuevas agrupaciones, aunque plantea interrogantes sobre sus implicancias para el acceso y el pluralismo democrático.
Es importante recordar que los partidos políticos desempeñan un papel fundamental en las democracias representativas, porque su función principal es canalizar las demandas ciudadanas, estructurar la competencia electoral y fomentar la participación política. Por lo tanto, la pluralidad de organizaciones es un indicador de una democracia saludable. Sin embargo, cuando esta diversidad se traduce en fragmentación extrema y partidos sin bases programáticas sólidas, puede generarse un efecto contrario, debilitando la gobernabilidad y generando inestabilidad en la toma de decisiones.
En este debate, resulta crucial diferenciar dos figuras clave en la inscripción de partidos. Por un lado, tenemos al afiliado[4], quien es un ciudadano que forma parte activa de la organización política de un partido y tiene derechos y deberes dentro de la organización; mientras que, por otro lado, al adherente es quien respalda la inscripción del partido mediante su sola firma, sin necesariamente involucrarse en la militancia. Así, el incremento del umbral de firmas afectaría principalmente a los adherentes, pues elevaría significativamente el nivel de apoyo requerido para la creación de nuevos partidos.
3. POSTURA:
Si bien el objetivo del Proyecto de Ley N°10338/2024-CR es fortalecer la representación política, reducir la fragmentación parlamentaria y generar mayor estabilidad en el sistema político, su aprobación podría tener efectos adversos que vulnerarían derechos fundamentales, puesto que al aumentar el umbral de firmas para la inscripción de partidos políticos, se impone una barrera que restringiría la participación de nuevos actores en el escenario electoral, favoreciendo la consolidación de los partidos ya establecidos y limitando la competencia democrática. Esto no solo generaría una concentración de poder en las agrupaciones tradicionales, sino que también impediría la renovación política y reduciría el pluralismo que caracteriza a una democracia representativa.
Del mismo modo, hay que tomar en consideración que el incremento del requisito de firmas no garantiza una mejora en la calidad de los partidos, sino que, por el contrario, podría incentivar la informalidad y el fraude en la recolección de firmas en lugar de fortalecer la legitimidad de las organizaciones políticas, ya que el problema de la debilidad de los partidos radica más en la ausencia de mecanismos internos de democracia y formación de cuadros políticos que en la cantidad de firmas recolectadas.
En este contexto, si bien la intención de evitar la fragmentación política es válida, el Proyecto de Ley propuesto por el congresista Wilson Soto terminaría restringiendo innecesariamente el pluralismo democrático y vulnerando los derechos fundamentales de participación política.
Por ello, resulta fundamental evaluar alternativas que permitan mejorar la calidad de la representación sin afectar la inclusión política ni la competencia electoral justa. Considerando todo lo mencionado, Enfoque Derecho analiza que la aprobación de esta iniciativa representaría un retroceso en la apertura del sistema político, afectando el derecho de la ciudadanía a organizarse y participar en igualdad de condiciones en la contienda electoral.
4. ANÁLISIS:
a) La democracia y sus instituciones bajo ataque
La democracia se presenta como un régimen político cuya característica fundamental es el respeto a los derechos humanos, la libertad de expresión, la separación y división de poderes, la alternancia en el poder y la representación de los intereses de la ciudadanía (Dahl, 1999). Para ello, es indispensable un Estado que articule con todos los sectores sociales, así como actores y líderes políticos que cuenten con legitimidad y la confianza de los representados. Dentro de dichas instituciones, los partidos políticos juegan un papel clave, ya que son el puente entre el Estado y la ciudadanía (Oñate, 2000).
Del mismo modo, el artículo 45 de la Constitución Política del Perú señala que en nuestro sistema rige una democracia representativa. Esto se corrobora con lo señalado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 00006-2017-AI/TC, en la que se resalta la importancia del pluralismo político y se enfatiza que esta divergencia de posiciones, ya sea cultural, social, económica o filosófica, responde a la heterogeneidad propia de cada sociedad.
En este sentido, el cambio que propone este Proyecto de Ley N° 10338/2024-CR, implicaría que, para la creación de un partido, sería necesario recolectar aproximadamente 2 millones de firmas de adherentes. Sin embargo, este aumento en el porcentaje de firmas no es el único requisito que se debe cumplir. El artículo 5 de la Ley N° 28.904, Ley de Organizaciones Políticas, establece una serie de exigencias adicionales que, en conjunto, incrementan significativamente la complejidad y el costo de la creación de nuevas organizaciones políticas.
Entre estos requisitos se incluyen la constitución de comités partidarios a nivel nacional, la designación de representantes, personeros legales, tesoreros, entre otros[5]. Además, la ley establece que los partidos tienen un plazo máximo de dos años para cumplir con cada uno de estos requisitos, lo cual implica un gran costo económico y logístico. Por lo tanto, se crearían grandes barreras para la creación de nuevas organizaciones políticas, especialmente para aquellos grupos que no cuenten con los recursos económicos y logísticos suficientes.
De igual modo, esta modificación planteada en el Proyecto de Ley N° 10338/2024-CR vulneraría los derechos políticos, consagrados en el artículo 35 de la Constitución, el cual ha sido validado por el Tribunal Constitucional, ya que implica el involucramiento del ciudadano en la toma de decisiones (EXP N° 05741-2006-AA/TC). En la práctica, la creación de un partido político se reduciría a una formalidad debido a los costos que conlleva. Así, la democracia peruana enfrentaría mayores barreras para la participación ciudadana. Además, esta cifra resulta excesiva y desproporcionada en comparación con los sistemas legales de América Latina. Pues tal como se evidencia en la tabla 1, de aprobarse dicha reforma, el Perú se convertiría en el país más restrictivo en lo que respecta al surgimiento de organizaciones políticas.
Tabla 1
Porcentaje de firmas necesarias para la inscripción de partidos políticos
| País | Firmas necesarias |
| Argentina[6] | no menos de 0.4% de afiliados |
| Ecuador[7] | no menos de 1.5% de afiliados |
| Panamá[8] | no menos de 2% de adherentes |
| Uruguay[9] | 1350 firmas |
| Perú[10] | no menos de 3% de adherentes (la propuesta es del 10%) |
Fuente: Elaboración propia
Como se puede evidenciar, de aprobarse dicha iniciativa legislativa, el Perú se convertiría en el país más restrictivo en términos de participación ciudadana en la formación de partidos políticos. Esto se debe a que el principio democrático del Estado social de Derecho se fundamenta en la participación política, que implica la convergencia entre la ciudadanía, las instituciones políticas (partidos políticos, movimientos regionales, grupos de presión, alianzas partidarias, etc.) y sectores de la sociedad civil. En ese sentido, tal como señala el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 30 del EXP N°02156-2022-AA/TC, resulta imperativo que cualquier regulación sobre los derechos de participación política respete la esencia de los derechos fundamentales, ponderando las limitaciones establecidas por ley, con el fin de asegurar el máximo disfrute de los derechos de participación política de la ciudadanía. Por lo tanto, un porcentaje tan desproporcionado como el propuesto provocaría un desincentivo significativo en la creación de partidos políticos, dadas las dificultades económicas y logísticas que conlleva.
Asimismo, esta medida resulta contraproducente para los objetivos internacionales del Estado peruano, ya que, desde hace varios años, Perú ha buscado adherirse a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)[11], que otorga gran importancia a los principios democráticos, como la participación ciudadana y la inclusión política. En este sentido, una medida como la planteada por el congresista Wilson Soto es contraria a los principios de la OCDE, puesto que, de concretarse, se afectarían valores esenciales de la democracia, tales como el derecho de asociación, el pluralismo, la competencia y el acceso a la participación política. Tal como hemos argumentado anteriormente, exigir el 10% de firmas de adherentes para registrar una organización política dificultaría gravemente la renovación partidaria.
b) Vulneración de derechos fundamentales
Por otro lado, tal como hemos venido argumentando, la aprobación de dicho proyecto de ley no solo tendría una consecuencia política, sino que también implicaría una restricción de los derechos políticos de la ciudadanía. El artículo 35 de la Constitución Política establece literalmente que toda persona puede ejercer sus derechos políticos de manera individual o a través de organizaciones políticas, como partidos, movimientos o alianzas, los cuales deben ser inscritos para obtener personalidad jurídica.
De manera similar, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la Declaración Universal de Derechos Humanos han afirmado que la libertad de asociación implica que cada individuo tiene el derecho de organizarse en función de fines ideológicos, políticos, económicos, culturales o de cualquier otra índole. En este contexto, la creación de una organización política representa una manifestación del derecho a la libre asociación, dado que en ella convergen individuos con fines comunes que buscan acceder al poder político a través de elecciones (Sartori). Este principio ha sido respaldado por la Corte IDH en el caso Yatama vs. Nicaragua, donde se reconoció a los partidos políticos como una expresión legítima de la libertad de asociación y como un elemento esencial del sistema democrático. En consecuencia, cualquier limitación irracional a este derecho sería contraria a los principios defendidos por la CADH.
“De acuerdo con el artículo 29.a) de la Convención, no se puede limitar el ejercicio pleno de los derechos políticos de manera que la reglamentación o las decisiones adoptadas en su aplicación se conviertan en un obstáculo para que las personas participen efectivamente en la conducción del Estado o, incluso, hagan ilusoria dicha participación, privando a estos derechos de su contenido esencial” (Corte IDH, Caso Yatama vs. Nicaragua, párr. 204).
En este sentido, si bien es cierto que corresponde a los Estados regular los derechos fundamentales, dicha potestad no es absoluta. Las restricciones deben ser racionales y proporcionales, de modo que no conviertan los derechos en una mera formalidad que impida su ejercicio efectivo. Por lo tanto, de aprobarse el Proyecto de Ley N°10338/2024-CR, que exige un 10% de firmas de adherentes para la inscripción de organizaciones políticas, la creación de partidos en Perú se convertiría en una mera ilusión, ya que la cifra es excesivamente alta e implica costos económicos considerables.
Esta propuesta vulneraría el derecho de las minorías a constituir una organización política, ya que, para participar en los comicios, tendrían que contar con un apoyo significativo de la población (aproximadamente 2 millones de adherentes), lo cual dificultaría la renovación partidaria. Es decir, solo las grandes mayorías tendrían mayores probabilidades de organizarse políticamente. Además, esta medida afectaría principios fundamentales de la democracia, como la pluralidad y la competencia, dado que, en la práctica, favorecería a los partidos políticos que ya cuentan con inscripción, limitando la competencia y la diversidad política en el país.
Frente a ello, cabe preguntarse si las disposiciones establecidas por la Corte IDH en su sentencia tienen carácter vinculante para el Estado peruano. Según el artículo 55 de la Constitución, «los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional». De igual forma, la Cuarta Disposición Final y Transitoria (CDFT) establece que «las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú». Esto se complementa con el artículo VIII del Nuevo Código Procesal Constitucional, que señala, en consonancia con la CDFT, que los derechos constitucionales deben ser interpretados de acuerdo con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos conforme a los tratados de los que el Perú es parte.
De ello se desprenden dos conclusiones. En primer lugar, el Perú está adherido a la tesis monista, ya que, bajo una interpretación sistemática de los artículos mencionados supra, podemos concluir que el derecho internacional y el derecho nacional se entrelazan como un todo, donde el primero tiene mayor peso (Bregaglio, 2012). Asimismo, la interpretación realizada por la Corte IDH en el caso Yatama vs. Nicaragua es vinculante para el Perú. Por consiguiente, el Proyecto de Ley N°10338/2024-CR, al convertir el derecho de asociación en una mera ilusión, es contrario al orden jurídico internacional y, por lo tanto, dicha propuesta es inconstitucional.
Sin embargo, esto no significa que la propuesta presentada por Wilson Soto carezca de relevancia, ya que busca abordar una problemática que claramente afecta el sistema de partidos políticos, la legitimidad, la alta fragmentación electoral y la atomización partidaria en el Parlamento, lo que puede conducir a una situación de ingobernabilidad. Por ello, es crucial llevar a cabo una regulación en materia electoral que permita, por un lado, mejorar la oferta de partidos políticos, facilitando un mayor acceso para que la ciudadanía pueda asociarse políticamente, y, por otro lado, elevar la calidad de los mismos, mediante filtros que impidan la proliferación excesiva de partidos en las elecciones.
Fortalecer las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO) en el Perú podría ser una solución a la alta proliferación de partidos que se presentan en las elecciones. En Argentina, este mecanismo otorga a los candidatos mayor legitimidad. El proceso consiste en que la ciudadanía participe en la elección de su candidato preferido dentro de un partido político. Este proceso es obligatorio tanto para los partidos como para la ciudadanía inscrita en el padrón electoral. En el Perú, contamos con un mecanismo similar denominado democracia interna, en el que los militantes eligen, de forma directa o a través de delegados, la lista presidencial. Sin embargo, como se ha evidenciado, este proceso no ha resuelto el problema de la alta proliferación de partidos, ya que la cuestión radica más en los requisitos de inscripción que en el proceso de elección interna.
Por ello, para mejorar la calidad de los partidos en un proceso electoral general, se propone una preselección de partidos, similar a las PASO, pero con la diferencia de que se establecería un umbral mínimo de votos para permitir la participación en las elecciones generales. De no superar este umbral, el partido no podría participar en las elecciones. Por ejemplo, en las elecciones generales de 2021, de los 18 partidos que se presentaron, 9 no superaron el 1.5% de los votos. Ahora, el panorama ha cambiado considerablemente, ya que hay 41 partidos inscritos y 33 en proceso de inscripción, lo que implica que en las elecciones generales de 2026 la ciudadanía podría tener que elegir entre 74 partidos[12], lo que es una cifra alarmante y preocupante para un adecuado proceso de información electoral.
En este contexto, establecer una barrera en una fase de preselección sería beneficioso para otorgar mayor legitimidad a los partidos, así como para permitir que las minorías puedan formar coaliciones. De esta manera, el ciudadano podría informarse mejor sobre las propuestas de cada candidato. Además, esta medida no restringiría la formación de nuevas organizaciones políticas, sino que les brindaría la oportunidad de presentar su plataforma a la ciudadanía durante el proceso de selección.
5. CONCLUSIONES:
En definitiva, si bien el Proyecto de Ley N°10338/2024-CR parte de una intención legítima de fortalecer la democracia y reducir la fragmentación política, su implementación podría tener efectos negativos en la participación política y el pluralismo, debido a que limitar la inscripción de nuevos partidos mediante un aumento drástico del requisito de firmas no garantiza una mejora en la representación ni en la calidad de las organizaciones políticas; al contrario, limitaría la competencia electoral y consolidaría el poder en los partidos ya existentes.
Del mismo modo, esta propuesta al convertir el derecho de asociación en una mera ilusión es contrario a los estándares internacionales de los que el Perú es parte y que, bajo una interpretación sistemática de la Constitución Política con el Nuevo Código Procesal Constitucional, es vinculante para el derecho nacional; por lo que, cualquier propuesta contraria a la interpretación de la Corte IDH es inconstitucional.
Sin embargo, la problemática que se plantea en la exposición de motivos del Proyecto de Ley N°10338/2024-CR es relevante para el sistema electoral y para la representación. Por lo que es necesario una medida menos gravosa. En ese sentido, proponemos como alternativa un proceso de preselección, similar a las PASO, la cual actuaría como filtro para que las organizaciones políticas participen en las elecciones generales. De esa forma, se permitiría que los grupos minoritarios puedan inscribir a sus organizaciones, dejando de lado una cifra tan desproporcionada como el requisito del 10% de adherentes, y, a su vez, se establecería un umbral que mejoraría la calidad y la representación de los partidos.
Editorial escrito por Alvaro Fernandez y Daniela Mondragón
Referencias bibliográficas:
[1]Pantoja, K. V. (2025, 25 marzo). Elecciones 2026: conoce cuáles son los partidos políticos inscritos y los que están en proceso de inscripción. RPP Noticias. https://rpp.pe/politica/elecciones/elecciones-2026-conoce-cuales-son-los-partidos-politicos-inscritos-y-los-que-estan-en-proceso-de-inscripcion-noticia-1572877
[2]Pantoja, K. V. (2025a, febrero 28). Congreso: Impulsan proyecto de ley para aumentar la cantidad de firmas necesarias para inscribir un partido político [INFORME]. RPP Noticias. https://rpp.pe/politica/elecciones/congreso-impulsan-proyecto-de-ley-para-aumentar-la-cantidad-de-firmas-necesarias-para-inscribir-un-partido-politico-informe-noticia-1618911
[3]Muñoz, M., & Muñoz, M. (2025, 27 febrero). Congreso: Wilson Soto propone elevar número de firmas a 10% de adherentes para inscribir un partido político con miras a próximas elecciones. La República. https://larepublica.pe/politica/2025/02/26/elecciones-2026-wilson-soto-propone-elevar-numero-de-firmas-a-10-de-adherentes-para-inscribir-un-partido-politico-jurado-nacional-de-elecciones-oficina-nacional-de-procesos-electorales-hnews-1948050
[4]Chinchay, M. (2024, 28 febrero). Afiliados y adherentes: ¿qué diferencia a los dos tipos de ciudadanos que buscan los nuevos partidos políticos? RPP Noticias. https://rpp.pe/politica/elecciones/afiliados-y-adherentes-que-diferencia-a-los-dos-tipos-de-ciudadanos-que-buscan-los-nuevos-partidos-politicos-noticia-1535737
[5]PuntoEdu. (2016, 22 febrero). Detrás del voto: ¿cómo se debe inscribir un partido? PuntoEdu PUCP. https://puntoedu.pucp.edu.pe/noticia/detras-del-voto-como-se-debe-inscribir-un-partido/
[6]Villaescusa, A., & Agencias. (2024, 16 noviembre). El cambio electoral que Milei quiere hacer en Argentina. Diario AS. https://as.com/actualidad/politica/el-cambio-electoral-que-milei-quiere-hacer-en-argentina-n/?utm_source=chatgpt.com
[7] Requisitos para inscribir un Partido Político. (s. f.). Consejo Nacional Electoral. https://www.cne.gob.ec/requisitos-para-inscribir-un-partido-politico/
[8]Conte, E. (2024, 11 julio). Con 45,503 firmas, hoy se puede crear un partido político en Panamá, según la nueva cifra tras elecciones de 2024. La Prensa Panamá. https://www.midiario.com/nacionales/con-45503-firmas-hoy-se-puede-crear-un-partido-politico-en-panama-segun-la-nueva-cifra-tras-elecciones-de-2024/?utm_source=chatgpt.com
[9]Constitución de partidos políticos para el período electoral 2020-2025. (s. f.). Corte Electoral. https://www.gub.uy/corte-electoral/comunicacion/comunicados/constitucion-partidos-politicos-para-periodo-electoral-2020-2025?utm_source=chatgpt.com
[10]Chinchay, M. (2024b, febrero 29). Elecciones 2026: ¿cuántas firmas necesita una organización política para inscribirse como partido ante el JNE? RPP Noticias. https://rpp.pe/politica/elecciones/elecciones-2026-cuantas-firmas-se-necesitan-para-inscribirse-como-partido-en-el-jne-noticia-1537592?utm_source=chatgpt.com
[11]Cárdenas, A. (2023, 26 septiembre). ¿El Congreso pone en riesgo el ingreso del Perú a la OCDE? RPP Noticias. https://rpp.pe/columnistas/alonso_cardenas/el-congreso-pone-en-riesgo-el-ingreso-del-peru-a-la-ocde-noticia-1507685
[12]Calderón, C. (2025, 25 marzo). Elecciones 2026: estos son los 41 partidos inscritos para participar en los comicios generales. Infobae. https://www.infobae.com/peru/2025/01/19/elecciones-2026-estos-son-los-40-partidos-inscritos-para-participar-en-los-comicios-generales/?utm_source=chatgpt.com
Bregaglio, R. (2012). La implementación de las convenciones internacionales para la lucha contra la corrupción. Un análisis de las normas autoejecutivas en el derecho penal. En Y, Montoya (Ed), Estudios críticos sobre los delitos de corrupción de funcionarios en Perú. IDEHPUCP.
Dahl, R. (1997). La democracia.
Latinobarómetro. (2024). La democracia resiliente.
https://www.latinobarometro.org/lat.jsp
Oñate, P. (2000). Los partidos políticos.
Sartori, G. (1998). Los partidos políticos.
