Por Eduardo Ormeño
estudiante de Derecho de la Universidad Científica del Sur, con especialización en derecho ambiental en programas de la SPDA, Universidad de Chile, PUCP y la American Bar Association Rule of Law Initiative
- Introducción
El 8 de agosto de 2025, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) emitió un comunicado denunciando lo que calificó como «acoso político» por parte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Ello, a raíz de la Resolución Directoral No. 0038-2025-MTC/16.01, que podría imponer una sanción por el presunto incumplimiento de requisitos de Certificación Ambiental en la intervención de la Vía Expresa Sur. En efecto, la MML fundamenta su posición en dos argumentos centrales: por una parte, sostiene que solicitó al MTC la aprobación del Reglamento de Adecuación Ambiental para proyectos en curso, sin obtener respuesta; por otra parte, mediante la Ordenanza No. 2660 del 17 de octubre de 2024, declaró en emergencia e interés metropolitano dicha intervención, considerándola una «recuperación de espacios públicos», no sujeta a Certificación Ambiental. De ahí que la MML califique la multa como «desmedida y carente de sentido».
No obstante, este conflicto revela una tensión entre las facultades municipales y los marcos ambientales vinculantes. En ese contexto, debemos de recurrir al artículo 1 de la Ley No. 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), el cual tiene por finalidad la identificación, prevención y control anticipado de impactos ambientales negativos derivados de proyectos de inversión. Asimismo, el artículo 2 precisa que su ámbito incluye proyectos de inversión pública que puedan causar «impactos ambientales negativos significativos». Cierto es que, según el artículo 3, ninguna autoridad puede iniciar proyectos sujetos al SEIA sin la Certificación Ambiental respectiva. De hecho, Carrasco (2018) subraya que:
[…] de lo que se trata es de identificar, predecir y evaluar de manera previa un impacto ambiental y adoptar las medidas […] para que esa actividad […] mitigue, repare o compense apropiadamente sus efectos. (pp. 7-8)
Asimismo, en el marco de la evaluación ambiental se aplica de manera imperativa el principio de prevención, el cual, conforme a la doctrina especializada, exige la adopción de medidas anticipadas para evitar daños ambientales irreversibles. En ese sentido, Landa (2023) enfatiza que dicho principio “implica […] implementar acciones […] según su aceptabilidad” (p. 71), lo cual se alinea con la finalidad preventiva del SEIA. Por ende, este principio no solo fundamenta la identificación y predicción de impactos negativos, sino que también obliga a implementar controles ex ante, conforme a los criterios de viabilidad técnica y jurídica. En efecto, su aplicación resulta indispensable para garantizar que los proyectos sujetos al SEIA no comprometan la sostenibilidad.
Sin embargo, esta defensa institucional realizada por la MML, desconoce un principio medular del derecho ambiental, la obligación de prevenir impactos ambientales. La naturaleza imperativa de los estándares de protección ambiental se impone sobre cualquier figura administrativa local. Como se abordará en este análisis, dicho principio fundamenta la exigencia de la Certificación Ambiental, la cual opera como instrumento técnico-jurídico indispensable para proyectos del sector transportes conforme a su regulación específica. En este marco, el caso de la Vía Expresa Sur ejemplifica las consecuencias de su omisión, pues la MML no solo incurrió en una infracción grave, sino que ignoró el núcleo preventivo del sistema ambiental al ejecutar obras sin evaluación previa.
- ¿Qué es la Certificación Ambiental?
La Certificación Ambiental constituye un acto administrativo de naturaleza compleja, mediante el cual el Estado peruano, a través de las autoridades competentes designadas por la Ley No. 27446 (Ley del SEIA) y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo No. 019-2009-MINAM, determina la viabilidad ambiental de proyectos de inversión. En efecto, este instrumento emerge como respuesta a la necesidad de gestionar los riesgos inherentes al desarrollo económico, conforme a la teoría de la sociedad del riesgo desarrollada por Ulrich Beck (2000), quien advierte que toda actividad productiva conlleva potenciales impactos que deben ser regulados para evitar la paralización del progreso. En este marco, el Derecho Ambiental —como lo ha indicado Grandez (2024) y Esteve Pardo (1999) es un Derecho de Regulación y Gestión de Riesgos— cumple funciones esenciales: i) decidir sobre los riesgos admisibles; ii) gestionar y controlar dichos riesgos; iii) sancionar incumplimientos; y iv) reparar daños no gestionados. La primera función, en particular, se materializa precisamente en la Certificación Ambiental, donde las autoridades evalúan la admisibilidad de los riesgos asociados a un proyecto, garantizando que no amenacen gravemente el ambiente o la salud pública.
Cómo ya hemos mencionado, la Certificación Ambiental califica como acto administrativo habilitante. Recordemos que el acto administrativo es, según de Bocanegra (2012), toda «manifestación de voluntad unilateral del poder público emitida en ejercicio de la función administrativa, que produzca efectos jurídicos directos» (pp. 30-31). Cassagne (1998) añade que abarca toda manifestación emitida por un órgano del Estado en el ejercicio de funciones de naturaleza administrativa, sometida a un régimen jurídico propio y característico del Derecho Público, genera «efectos jurídicos individuales directos» (pp. 124-125). Así, la Certificación Ambiental, al ser emitida por autoridades como el SENACE, ministerios sectoriales, o gobiernos regionales y locales —en el marco del artículo 18 de la Ley del SEIA—, cumple con estos requisitos al crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones específicas para los titulares de proyectos.
El proceso para obtener dicha certificación se rige por el SEIA, el cual, conforme al artículo 1 de su Reglamento, busca la «efectiva identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de impactos ambientales negativos». Los proyectos se clasifican en tres categorías según su riesgo ambiental — conforme al artículo 4 de la Ley del SEIA—:
- Categoría I: Declaración de Impacto Ambiental (DIA), para impactos leves.
- Categoría II: Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), para impactos moderados.
- Categoría III: Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d), para impactos altos.
Cada instrumento, según el artículo 10, debe incluir elementos como la descripción del proyecto, identificación de impactos, planes de manejo ambiental, y estrategias de participación ciudadana, asegurando una evaluación integral bajo principios de indivisibilidad, participación y eficacia —conforme al artículo 3 del Reglamento de la Ley del SEIA—.
Los efectos jurídicos de la Certificación Ambiental son múltiples. En primer lugar, opera como requisito fundamental para la ejecución de proyectos, según el artículo 22 del Reglamento de la Ley del SEIA: «No podrán otorgarse licencias, derechos, autorizaciones […] sin contar con la Certificación Ambiental». En segundo lugar —conforme al artículo 16 del Reglamento de la Ley del SEIA—, implica una declaración de viabilidad ambiental íntegra y no fraccionable, obligando al titular a cumplir las medidas de prevención, mitigación y compensación establecidas en el estudio ambiental aprobado — conforme al artículo 55 del Reglamento de la Ley del SEIA—. En tercer lugar, su incumplimiento acarrea sanciones administrativas, civiles o penales, sin perjuicio de la posible cancelación de la certificación. En cuarto lugar, conforme al artículo 57 del Reglamento de la Ley SEIA está sujeta a un régimen de caducidad, es decir, si el titular no inicia obras dentro de los tres años posteriores a su emisión —con plazo prorrogable por dos años adicionales—, la certificación pierde vigencia. Esta caducidad, como explica Sanz (2021), opera como «carga» más que como «sanción» (pp. 220-225), pues extingue derechos por inacción del titular dentro de plazos preclusivos. En ese sentido, el Ministerio del Ambiente, mediante el Informe No. 00902-2019-MINAM/VMGA/DGPIGA, ha precisado que «no corresponde establecer una obligación adicional de las autoridades competentes… para que emitan un acto administrativo eminentemente declarativo de la pérdida de vigencia», por ser una consecuencia jurídica automática. De lo que se desprende que su vigencia está indisolublemente ligada a la ejecución material del proyecto.
La Certificación Ambiental refleja la interacción entre procedimiento administrativo y tutela ambiental. Como señala López Ramón (2003), la evaluación de impacto ambiental «obliga a introducir […] en el procedimiento administrativo de toma de decisión sobre determinados proyectos otro procedimiento administrativo […] con el objetivo de facilitar información fiable y contrastada sobre los efectos ambientales de los proyectos» (p. 20). Así, este instrumento no solo prevé riesgos —en línea con lo explicado por Espinoza (2001) sobre alteraciones ambientales críticas—, sino que fomenta «creatividad, ingenio y responsabilidad social» en el diseño de proyectos (p. 23).
- Regulación sectorial de la Certificación Ambiental en el Sector Transportes
La Certificación Ambiental en el ámbito del transporte se encuentra estructurada bajo un complejo entramado normativo que articula disposiciones generales del SEIA con regulaciones sectoriales específicas. Como es indicado por Wieland (2017), las normas del SEIA son de obligatorio cumplimiento por todas las autoridades del gobierno nacional, regional y local, estableciendo un proceso administrativo uniforme que rige las actuaciones de las autoridades competentes en materia de evaluación de impacto ambiental (p. 85). En tal caso, el marco rector lo constituye la Ley del SEIA, cuyo artículo 18 designa como autoridades competentes para emitir la Certificación Ambiental al SENACE, a las autoridades sectoriales, regionales y locales, según corresponda al ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, el Reglamento de la Ley del SEIA, en su artículo 17, precisa que corresponde a las autoridades sectoriales nacionales emitir la Certificación Ambiental para proyectos de alcance nacional o multiregional, mientras que los gobiernos regionales y locales asumen esta facultad para proyectos dentro de su jurisdicción en el marco del proceso de descentralización.
En este contexto, el sector transportes cuenta con su propio régimen especializado, este es el Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes, aprobado mediante el Decreto Supremo No. 004-2017-MTC. Conforme a su artículo 1, dicho instrumento tiene por objeto regular la gestión ambiental de las actividades, proyectos y servicios de competencia del sector, en armonía con la normativa ambiental general. De hecho, el artículo 4 establece que el MTC actúa como Autoridad Sectorial Nacional y Autoridad Ambiental Competente, ejerciendo sus funciones a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAAM). Ciertamente, esta entidad es competente para evaluar y aprobar los instrumentos de gestión ambiental aplicables al sector, supervisar su cumplimiento y coordinar con gobiernos regionales y locales en el marco de las transferencias de competencias. A su vez, el artículo 7 clasifica los instrumentos ambientales, conforme a las tras categorías establecidas en la Ley del SEIA, aplicados para proyectos de inversión aplicados al sector transporte, lo cual apunta hacia la conclusión de que estos estudios son requisitos previos indispensables para la certificación, como muestra Sanz (2021) sobre que «en la generalidad de los sistemas jurídicos la autorización ambiental debe estar precedida de la declaración de impacto ambiental, pues esta es instrumental a aquella» (p. 258).
Por otra parte, el artículo 15 del reglamento sectorial dispone que el titular de un proyecto sujeto al SEIA debe obtener la Certificación Ambiental antes de iniciar obras, siendo este acto administrativo el que formaliza la aprobación del estudio ambiental respectivo. No obstante, si el proyecto certificado sufre modificaciones que generen nuevos o mayores impactos ambientales negativos correspondientes a una categoría superior, el titular deberá presentar un nuevo estudio ambiental integrado. Adicionalmente, el artículo 18 del reglamento sectorial establece que la Certificación Ambiental pierde vigencia si dentro de los tres años posteriores a su emisión no se inician las obras, plazo ampliable excepcionalmente por dos años adicionales mediante solicitud debidamente sustentada, esta caducidad se alinea con el régimen establecido en el Reglamento de la Ley SEIA. En consecuencia, la inacción del titular conlleva la necesidad de reiniciar el proceso evaluativo con las actualizaciones pertinentes.
Cabe destacar que el artículo 24 del reglamento sectorial consagra un principio esencial, esto es la improcedencia de evaluar estudios ambientales presentados con posterioridad al inicio de obras o actividades. De ahí que deba arribarse a la conclusión de que la certificación opera como un requisito preventivo e inaplazable, puesto que su incumplimiento acarrea no solo la improcedencia administrativa, sino también la remisión del caso a las autoridades fiscalizadoras para la aplicación de sanciones. Finalmente, el artículo 10 del reglamento sectorial consolida el régimen de responsabilidad ambiental al señalar que los titulares son responsables directos del cumplimiento normativo, de la gestión de emisiones, efluentes, residuos y ruidos, así como de la implementación de medidas de prevención, mitigación, remediación y compensación ambiental. En síntesis, la regulación sectorial de transporte, configura un sistema integral donde la Certificación Ambiental se erige como eje de la licitud ambiental de los proyectos de transporte, articulando competencias institucionales y responsabilidades operativas.
- La Vía Expresa Sur y la situación de la MML ante un proyecto sin Certificación Ambiental
La infraestructura vial, en particular de vías expresas –definidas en el Glosario del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes como vías de alto volumen vehicular y velocidad, con flujo libre– conecta zonas de alta generación de tránsito, áreas residenciales, comerciales e industriales, e integra la ciudad con el país. Estas vías presentan flujo ininterrumpido mediante intercambios a desnivel específicamente diseñados, y sirven a propiedades adyacentes a través de rampas y vías auxiliares especializadas.
No obstante, como advierten Sotelo Navalpotro & Sotelo Pérez (2019), la construcción o expansión de infraestructuras vial conlleva significativos riesgos e impactos ambientales, principalmente en el medio físico, donde los peligros naturales preexistentes se ven agravados por nuevos riesgos de origen antrópico y tecnológico (p. 110). Por consiguiente, el marco jurídico –como se ha desarrollado anteriormente– establece la Certificación Ambiental como requisito para la ejecución de tales proyectos, conforme al artículo 3 de la Ley del SEIA, el cual prescribe que: «No podrá iniciarse la ejecución de proyectos […] si no cuentan previamente con la Certificación Ambiental […]». Asimismo, el artículo 15 del Reglamento de la Ley SEIA, refuerza esta obligatoriedad para toda persona natural o jurídica que pretenda desarrollar proyectos susceptibles de generar impactos ambientales negativos significativos, categoría que incluye expresamente la creación de vías expresas según el Anexo 1 del Reglamento Ambiental del Sector Transporte, las cuales requieren un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd).
En el caso concreto de la Vía Expresa Sur, si bien inicialmente se aprobó un EIA-sd mediante Resolución Directoral No. 072-2015-MTC/16, otorgando Certificación Ambiental a la concesionaria Via Expresa Sur S.A., la situación actual dista radicalmente de cumplir con el marco legal vigente. De hecho, mediante Oficio No. 3480-2024-MTC/16 de 31 de octubre de 2024, el MTC notificó a la MML la carencia de Certificación Ambiental válida para el desarrollo del proyecto vial. La razón es que, según indica el MTC, tras la aprobación inicial de 2015, no recibió comunicación alguna sobre el inicio de obras. Por lo tanto, conforme al principio de temporalidad y ejecución inherente a los instrumentos de gestión ambiental, y en estricta aplicación del artículo 24 del Reglamento Ambiental del Sector Transporte –que declara la improcedencia de evaluar estudios ambientales presentados posteriormente al inicio de obras–, se desprende que la certificación original ha caducado y carece de vigencia para el proyecto actualmente impulsado por la MML.
Ahora bien, la MML pretende desarrollar un proyecto de infraestructura vial de gran envergadura clasificado expresamente como susceptible de generar impactos conforme a la categoría de un EIA-sd, sin embargo, no cuenta con un instrumento de gestión ambiental aprobado. Peor aún, la vía de la adecuación ambiental, prevista en la Tercera Disposición Complementaria del Reglamento Ambiental del Sector Transporte para actividades ya iniciadas antes de la vigencia del reglamento del SEIA y sin instrumento, resulta jurídicamente inviable para este caso. En primer lugar, porque la norma exige que las actividades sujetas a un Programa de Adecuación Medioambiental (PAMA) hayan iniciado operaciones antes de la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley del SEIA. En segundo término, y más decisivo aún, porque la construcción de la Vía Expresa Sur inició alrededor del último trimestre de 2024, es decir, muy posteriormente a la vigencia de toda la normativa del SEIA y sectorial aplicable. Por ende, la MML no puede ampararse en este régimen excepcional y transitorio de adecuación; antes bien, está obligada a obtener una Certificación Ambiental mediante un EIA-sd aprobado, conforme a los artículos 3 de la Ley del SEIA y 15 de su Reglamento.
Esta omisión genera consecuencias jurídicas severas para la MML. Conforme al Decreto Supremo No. 015-2022-MTC, Reglamento de Sanciones para el Sector Transportes, se tipifica como infracción administrativa muy grave el «Iniciar actividades, proyectos y servicios del sector transportes sin contar con la certificación ambiental o instrumento de gestión ambiental vigente aprobado por la autoridad de certificación ambiental competente», esto conforme al artículo 12.a y la Infracción 4.1 del Anexo del Reglamento de Sanciones. Al ser calificada como muy grave, esta infracción conlleva una sanción pecuniaria de hasta 30,000 UIT, de acuerdo con el artículo 8 del Reglamento de Sanciones.
Asimismo, en cuanto a la necesidad del instrumento de gestión ambiental, recurrimos como referencia a la Resolución No. 284-2022-OEFA/TFA-SE, la cual fundamenta en su considerando 67 que la implementación de componentes no contemplados en un Instrumento de Gestión Ambiental es —»carente de toda previsión ambiental – y por su naturaleza– es insubsanable»—, enfatizando así el riesgo ambiental irreparable y la imposibilidad de regularizar a posteriori los impactos no evaluados. Adicionalmente, el incumplimiento acarrea que las autoridades competentes puedan ordenar medidas administrativas para revertir las infracciones cometidas.
En contraste, cabe señalar casos de administrados que sí han cumplido oportunamente con la normativa ambiental. Por ejemplo, la “Vía Expresa Santa Rosa” contó con su Certificación Ambiental aprobada mediante la Resolución Directoral No. 366-2024-MTC/16, mientras que el proyecto «Mejoramiento Integral de la Vía Expresa de la Ciudad de Cusco» obtuvo la aprobación de su EIA-sd mediante la Resolución Directoral No. 320-2017-MTC/16. Estos casos demuestran que resulta plenamente posible —y obligatorio— tramitar la Certificación Ambiental para proyectos viales de similar envergadura.
En consecuencia, la situación de la MML frente al proyecto Vía Expresa Sur configura una manifiesta infracción a las normas de protección ambiental. La falta de Certificación Ambiental vigente, la imposibilidad jurídica de recurrir al régimen de adecuación como el PAMA y la tipificación expresa de su accionar como infracción muy grave bajo el Reglamento de Sanciones del Sector Transporte en materia ambiental, conforman un escenario de alto riesgo jurídico, ambiental y financiero para la entidad edil; riesgo que, a todas luces, pudo ser evitado.
- Conclusiones
- La ejecución de proyectos de infraestructura vial, como el de la Vía Expresa Sur impulsado por la MML, debe someterse inexorablemente al régimen del SEIA, establecido en la Ley No. 27446, su Reglamento y normas complementarias. En efecto, esta normativa configura un marco imperativo de prevención ambiental que prioriza la identificación anticipada de riesgos, la mitigación de impactos negativos significativos y la garantía de sostenibilidad en el desarrollo de actividades del sector transportes. Por consiguiente, la ausencia de una Certificación Ambiental vigente no solo contraviene la Ley No. 27446, la cual prohíbe expresamente el inicio de obras sin dicho instrumento habilitante, sino que también ignora el principio de prevención consagrado en el derecho ambiental.
- La regulación sectorial específica para el transporte, establecida en el Decreto Supremo No. 004-2017-MTC, refuerza esta conclusión al clasificar proyectos como la construcción de vías expresas en categorías que demandan, al menos, un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado, conforme al Anexo 1 de dicha norma. En este tenor, la caducidad automática de la certificación original aprobada en 2015 mediante la Resolución Directoral No. 072-2015-MTC/16, derivada de la inacción en el inicio de obras dentro de los plazos legales —tres años prorrogables por dos adicionales, según el artículo 18 del reglamento sectorial—, implica que la MML no podría invocar dicha aprobación para justificar sus acciones actuales. Por el contrario, al haber iniciado obras en el último trimestre de 2024 sin un nuevo instrumento de gestión ambiental, la entidad incurre en una infracción muy grave tipificada en el artículo 12.a y la Infracción 4.1 del Anexo del Decreto Supremo No. 015-2022-MTC, lo cual autoriza sanciones pecuniarias de hasta 30,000 UIT, además de posibles medidas correctivas o de reversión ambiental. De ahí que deba arribarse a la conclusión de que esta omisión no solo expone a la MML a responsabilidades administrativas, civiles y penales, sino que también compromete la integridad del sistema ambiental nacional, al socavar su finalidad preventiva y desincentivar el cumplimiento normativo por parte de otras entidades públicas.
- La inaplicabilidad del régimen transitorio de Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, previsto en la Tercera Disposición Complementaria del Decreto Supremo No. 004-2017-MTC para actividades preexistentes a la vigencia del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, confirma que la MML no dispone de vías alternativas para regularizar su situación. Como resultado, se desprende que proyectos análogos, tales como la Vía Expresa Santa Rosa —aprobada mediante la Resolución Directoral No. 366-2024-MTC/16— o el Mejoramiento Integral de la Vía Expresa de la Ciudad de Cusco —con su Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado validado por la Resolución Directoral No. 320-2017-MTC/16—, sirven como prácticas adecuadas de cumplimiento que contrastan con la conducta infractora de la MML, subrayando la factibilidad y obligatoriedad de obtener la Certificación Ambiental previa.
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