Por Enfoque Derecho
- Introducción
El pasado 4 de junio de 2025, la congresista Patricia Chirinos, de la bancada de Renovación Popular, presentó el Proyecto de Ley N° 11412/2024-CR que plantea la restitución de la competencia municipal sobre el transporte urbano en Lima y Callao. En otras palabras, el proyecto conlleva la derogación de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), a través de la derogación de la Ley N° 30900[1].
El proyecto de ley estipula que las competencias actualmente atribuidas a la ATU deberán ser restituidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima y a la Municipalidad Provincial del Callao en sus respectivas jurisdicciones. Asimismo, dispone la creación de una Comisión Técnica de Transferencia cuya función principal será la extinción y reasignación de bienes, funciones, capital de trabajo y demás elementos donde la ATU sea la titular[2].
La ATU es un organismo adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) con autonomía administrativa y personería jurídica de derecho público cuyo ámbito de competencia es el “planificar, regular, gestionar, supervisar, fiscalizar y promover la eficiente operatividad del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao”, según la Ley N° 30900.
Por tanto, se puede inferir que una sola autoridad devendría en favor de una labor eficiente y menos burocrática al concentrar las funciones de varios órganos municipales. Sin embargo, según reportes de satisfacción sobre la ciudad Metropolitana de Lima, la calidad -ineficiente- del transporte público es el segundo problema más importante que dificulta la experiencia en el espacio urbano limeño, con un respaldo del 34,2% de los limeños encuestados, aumentando en 10% respecto al 2023.
Ante aquella problemática, la congresista sustenta en la exposición de motivos que el proyecto busca restablecer la coherencia en la gestión del servicio público de transporte para Lima y Callao, órganos alegadamente idóneos y competentes, resaltando la ineficiencia de la centralización de las funciones en ATU. Asimismo, la legisladora observa un conflicto de competencias con los órganos municipales quienes, según la ley N° 27972, “Ley Orgánica de Municipalidades” (LOM), tienen la titularidad sobre la gestión de transporte a nivel de su jurisdicción.
Sin embargo, si bien este inciso fue modificado por la Ley N° 30900, la congresista sostiene que la administración del transporte es inherente a la labor municipal y no puede trasladarse de forma absoluta a otro órgano del Estado. En ese entender, la fundamentación de la norma sostiene que la delegación total de facultades municipales hacia una sola autoridad contraviene el modelo constitucional de descentralización del Estado.
Esta medida ha generado un rechazo preliminar de diferentes organizaciones de la sociedad civil. Entre ellas, se encuentra la Asociación de Concesionarios de Transporte Urbano (ACTU), que comentó que la medida conlleva graves riesgos en la gestión del transporte, al fragmentar en varios órganos una función que inherentemente deben mantener una coordinación rápida, constante y eficaz. Asimismo, la ACTU afirma que, en episodios retrospectivos previos a la existencia de la ATU, el conflicto entre la MML y la Municipalidad del Callao sobre el transporte público era una realidad cotidiana[3][4].
Ante el controvertido proyecto presentado por la congresista Chirinos, Enfoque Derecho adopta una postura contraria, mediante un análisis de la gestión del transporte urbano en Lima y Callao bajo la Ley N.º 30900 y sus disposiciones complementarias, enfocándose en la necesidad de evitar la fragmentación y desorganización de funciones en perjuicio del interés general. Se examinará el ámbito de aplicación de la ATU, así como las limitadas capacidades técnicas de los municipios para asumir dicha responsabilidad. Finalmente, se plantea una defensa de la existencia del organismo, exhortando a su fortalecimiento institucional.
3. Antecedentes
La ATU fue creada el 28 de diciembre de 2018 a través de la Ley N° 30900 con la finalidad de establecer un sistema integrado y funcional para Lima Metropolitana y la Provincia del Callao. El artículo 1 de la presente norma dicta la modificación del artículo 73 de la LOM que versa sobre las competencias municipales, donde la ley de creación de la ATU escribió todas las competencias en materia de transporte.
Por su parte, el artículo 6 de la Ley N° 30900 determina las funciones del organismo, entre las cuales se encuentran la consolidación del Plan de Movilidad Urbana y el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao. En un primer punto, el Plan de Movilidad Urbana 2022-2022 es un plan estratégico cuyo propósito es la recaudación de información ciudadana respecto al panorama de movilización en su esfera residencial[5]. De esta manera, la autoridad elabora políticas y proyectos que contribuyan a la calidad del servicio en esta materia. En un segundo punto, la ATU adscribe la gestión del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao, régimen matriz de la línea del Metro de Lima, corredores complementarios, el Metropolitanos y demás rutas vinculadas licitadas[6]. Por tanto, se observa la significativa incidencia de la ATU en las rutas de movilización de los ciudadanos.
Sin embargo, De la Barrera & Otros (2019) exponen que el principal problema de la ATU es la inexistencia de una política urbana en materia de transporte. Según los autores, la gestión del transporte en otros países se inicia con un examen de aquellas deficiencias para la elaboración de una política urbana que verse sobre estipulaciones básicas de un marco regulatorio con miras a que una próxima autoridad se encargue de perfeccionarlo y gestionarlo (p. 41)[7].
Sin embargo, el legislador peruano decidió partir con la creación de la autoridad a fin de que esta sea la encargada de elaborar aquella política de movilización. Este argumento se sostiene en la visión descrita propiamente por la ATU acerca de su Plan de Movilidad Urbana, donde se señala que dicho plan tendrá un periodo de elaboración inicial de 20 años, partiendo desde el año 2022; es decir, que la entrega del mencionado programa estratégico estará previsto para 2042 – en caso no se presenten contingencias que retrasen su entrega-.
La ausencia de una política pública desemboca en la improvisada gestión del transporte de la ATU, demostrando su falta de coordinación e incapacidad de anticipación de contingencias en materia de transporte. Este problema se ve reflejado en las numerosas normas emitidas por el MTC que responden ante un problema en concreto, ya sea resoluciones que autoricen la compra de flota de buses para el corredor o el Metropolitano, o la reducción de fajas de circulación en favor de estos servicios. Estas acciones administrativas no determinan lineamientos ni objetivos concretos, sino que constituyen medidas paliativas de corto plazo dedicadas a aminorar el problema; no obstante, no son una solución de raíz.
Paralelamente, el inciso m) del artículo 6 de la Ley N° 30900 dictamina que la ATU también es responsable de la supervisión y fiscalización del cumplimiento del servicio de transporte terrestre de personas; sin embargo la informalidad empresarial excede las capacidades de la autoridad para la ejecución eficiente de su labor. Huapaya & Soto (2012) sustentan que este problema se resumen en una práctica denominada “la guerra del centavo”, donde choferes de buses privados -tanto formales como informales- compiten violentamente por pasajeros, incumpliendo un sinnúmero de normas viales imposibles de fiscalizar singularmente[8].
No obstante, y a pesar de las deficiencias de la ATU, el escenario planteado por la congresista Chirinos sobre el retorno a la gestión municipal del transporte devendría en la consolidación del caos automovilístico en Lima y Callao. Si bien la labor de ATU genera externalidades negativas, la centralización de competencias en materia de transporte es necesaria para la elaboración de un marco regulatorio unificado que permita el fácil tránsito en la ciudad, tal como se determinará en los acápites siguientes.
3. ATU: ¿Perjuicio o beneficio para el transporte de la ciudad?
Durante los últimos 30 años, el transporte Lima Metropolitana y Callao no ha sido en absoluto pacífico. La inacción continua de las autoridades municipales ha supuesto que se convierta en uno de los principales problemas de ambos municipios. Ante dicho panorama, es inevitable preguntarse si la supresión de la ATU y la posterior devolución a las municipalidades de las competencias en gestión del transporte colabora a apaciguar el caos latente que vive hoy en día la ciudad. No se pretende, en esta oportunidad, reflexionar sobre la base de criterios de planificación urbana, sino vislumbrar la respuesta del derecho ante aquella problemática.
Para comenzar este análisis, es importante recordar que, de acuerdo con el artículo 73 inciso 2 literal 2.2 de la LOM, los municipios distritales y provinciales ejercen competencias exclusivas o compartidas sobre los servicios públicos locales, entre los que se encuentra el transporte público. Las municipalidades tienen la competencia de regular este servicio debido a la cercanía con la población del distrito, pues se entiende que con una gestión descentralizada cada comuna podrá resolver los problemas propios en materia de transporte, sin estar supeditados a los lineamientos de una autoridad centralizada que se encargue de resolver los problemas macro, desatendiendo los problemas de cada comuna.
Partiendo de una lectura restringida a esta primera disposición, se entendería que la gestión de este servicio es competencia únicamente de los municipios distritales y locales. No obstante, establecer que estas entidades sean las únicas competentes en materia de transporte público, no soluciona el problema. La grave congestión vehícular, la falta de fiscalización a vehículos de toda clase y, por si no fuera poco, la inseguridad, se han extendido a la mayoría distritos de la ciudad
En virtud de ello, y como respuesta a estas necesidades del sector, la Ley N° 30900 modifica el artículo 73 de la LOM, agregando un párrafo en el que dispone lo siguiente:
“Excepcionalmente, cuando se trate de circunscripciones provinciales conurbadas, la prestación de servicios públicos locales que sirven al conjunto de la aglomeración urbana, se regula por ley expresa. En tal caso la ley determina el organismo responsable de la prestación integrada del servicio público local, precisa su ámbito de competencia y funciones e incorpora en su dirección la participación de representantes del Poder Ejecutivo y de las municipalidades provinciales cuyas circunscripciones están involucradas. Dicho organismo ejerce la titularidad de las funciones en la materia para el conjunto del ámbito de las provincias conurbadas”. (Énfasis agregado)
La citada disposición establece que, ante grandes aglomeraciones urbanas, la ley puede disponer la creación de un organismo encargado de la gestión del transporte público para asegurar la calidad en la prestación del mismo. Así, centralizando la prestación del servicio y simplificando los recursos y la logística en ese sector, se puede intuir que dicha disposición se ampara en el principio de eficiencia en la prestación de un servicio público. Este principio, de acuerdo con el abogado Pacori, exige que los servicios públicos se presenten con los medios capaces de alcanzar resultados óptimos en calidad o cantidad[9]. Es decir, se reduce la cantidad de recursos utilizados optando por otros menos costosos y más eficientes con la finalidad de prestar mejores servicios a la población.
Para dotar de una mayor claridad y complementar en esta postura, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), a través de su sentencia recaída en el expediente 0008-2019-PI/TC, en el cual resuelve una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley No. 30900, recalca que:
“[E]l Tribunal Constitucional ha afirmado que la autonomía municipal no es absoluta, ya que se gradúa en intensidad en relación con los intereses supralocales y a la coparticipación de otros órganos estatales (Sentencia 00007-2002-AI/TC, parte pertinente del fundamento 9)”[10]. (El resaltado es nuestro)
La sentencia da a entender que las competencias de los municipios no se entienden separadas de los intereses generales y, por tanto, debiendo entablar una relación de cooperación con las demás entidades. Si bien las municipalidad provinciales se encontrarían en una posición privilegiada para conocer la realidad del sistema de transporte público de sus respectivas jurisdicciones y formular políticas públicas acorde a ello, enfrentan limitaciones significativas cuando los problemas que las afectan requieren soluciones de carácter integrador.
Tal es el caso del servicio de transporte público en Lima Metropolitana y Callao. La ciudad funciona como una unidad urbana, cuya dinámica diaria implica la constante interacción entre múltiples distritos y provincias, lo que demanda una planificación, regulación y fiscalización articulada a nivel metropolitano. Sin una autoridad con competencia supramunicipal que actúe con criterios técnicos y enfoque integral, se corre el riesgo de caer nuevamente en un esquema fragmentado, donde cada gobierno local actúe de manera aislada, sin capacidad real para enfrentar los desafíos comunes de congestión, informalidad y la inseguridad vial.
Por ello, la centralización de competencias y, con ello, la creación de políticas que garanticen la continuidad institucional de una reforma del transporte público resulta indispensable. Responder a una problemática estructural, compleja y de alcance general mediante un enfoque descentralizado equivaldría a desconocer su verdadera dimensión y a promover soluciones parciales y desarticuladas, con evidentes deficiencias en términos de eficiencia administrativa e, incluso, de eficacia operativa.
Sin embargo, haciendo poco caso a esta necesidad, el PL de la congresista Chirinos fundamenta su posición en la falta de una situación excepcional –lease, supra que justifique la transferencia de competencias de las municipalidades. Es decir, para la legisladora, el desbordado y deteriorado transporte de una de las ciudades más grandes y congestionadas de latinoamérica no constituye una situación que requiera de medidas especiales e idóneas para afrontarlas. Por el contrario, según expone, cada municipalidad provincial debería recuperar sus competencias en sector, ya que la existencia de la ATU no se justifica debido a los pocos resultados obtenidos por la organismo en mejorar la calidad del servicio de transporte público.
4. El perjuicio de eliminar la ATU
Parte de los fundamentos del PL es la innegable ineficiencia de la ATU. Se le reprocha no haber logrado integrar los distintos modos de transporte, no haber reducido de forma significativa la informalidad y haber mostrado una ejecución presupuestal deficiente. Aunque estas observaciones pueden tener cierto asidero, no constituyen una justificación válida para la eliminación del organismo. Las deficiencias en la gestión de una entidad pública no se resuelve con su supresión, sino a través de medidas correctivas como la reestructuración administrativa, la mejora de sus sistemas de control interno o la implementación de mejores mecanismos de rendición de cuentas.
Por otro lado, el PL dicta la restitución de las competencias en materia de transporte a las municipalidades de Lima y Callao por ser autoridades democráticamente elegidas y cercanas a sus respectivas jurisdicciones. Este argumento parte de una premisa engañosa: la legitimidad política puede reemplazar la idoneidad técnica. La experiencia demuestra que los problemas del transporte público de la ciudad no derivan de una falta de representatividad, sino de una ausencia de planificación metropolitana, capacidades técnicas consolidadas y de la visión cortoplacista de las autoridades.
La prestación de un servicio tan complejo como el transporte urbano requiere conocimientos especializados en ingeniería de transporte, regulación tarifaria, planificación intermodal, tecnología de recaudo y gestión de concesiones, entre otros. Se trata de un sistema de múltiples dimensiones técnicas e institucionales, cuya gestión no puede recaer únicamente en autoridades locales sin capacidades consolidadas en la materia. En esa línea, el Banco Mundial ha señalado expresamente que:
“El transporte urbano es extremadamente complejo. Tiene muchas dimensiones, todas las cuales deben tenerse en cuenta para que una solución integral sea efectiva. Entre ellas se encuentran la planificación del uso del suelo, la integración modal, la gobernanza, el financiamiento, la regulación tarifaria, la gestión ambiental, los sistemas inteligentes de transporte y la gestión de concesiones y operaciones. Un enfoque fragmentado probablemente será ineficiente e ineficaz. El transporte urbano requiere instituciones con la capacidad de planificar, coordinar y regular estos componentes interrelacionados”[11].
En consecuencia, desmantelar una entidad como la ATU y dispersar sus funciones entre entidades municipales sin asegurar previamente estas capacidades técnicas integradas representa un grave retroceso. La sola existencia de la ATU no niega la participación local, sino que la complementa dentro de una arquitectura institucional más amplia, en la que el gobierno nacional asegura el componente técnico y los municipios pueden aportar desde su conocimiento territorial y su legitimidad democrática. Así, una posible eliminación de la ATU no corregiría la exclusión municipal, simplemente se volvería a un esquema que ya ha demostrado su ineficacia.
Aunando en la falta representación de los gobiernos municipales, la exposición de motivos del proyecto señala que el modelo centralizado de la ATU fomenta la desconexión con los gobiernos locales y con la ciudadanía. Si bien es cierto que la entidad ha mostrado debilidades en su relación con los actores territoriales, ello no responde a una falla estructural de centralización, sino a la ausencia de mecanismos formales de gobernanza interinstitucional. El problema no es la existencia de una autoridad metropolitana, sino su escasa articulación con los demás niveles de gobierno.
La solución, en consecuencia, no es suprimir la ATU, sino reformarla para fortalecer su capacidad de coordinación. Es posible, y deseable, institucionalizar espacios de consulta y participación en los que los municipios tengan una voz activa en la planificación, fiscalización y evaluación del sistema de transporte. Asimismo, la ciudadanía puede ser integrada mediante canales de rendición de cuentas, veeduría y control social.
5. Reflexiones Finales
La propuesta de eliminar la ATU parte de un diagnóstico errado: sugiere que la centralización es la causa de los problemas del transporte urbano, cuando en realidad estos derivan de una histórica falta de planificación metropolitana, continuidad institucional y capacidad técnica consolidada. La experiencia ha demostrado que un modelo fragmentado entre municipalidades solo reproduce informalidad, descoordinación y parálisis.
La solución no es suprimir la única autoridad técnica con visión metropolitana, sino fortalecerla. El desempeño de la ATU puede perfeccionarse, pero su eliminación implicaría desmontar la estructura mínima necesaria para conducir una reforma sistémica. Lima y Callao requieren una entidad capaz de articular modos de transporte, gestionar concesiones, integrar tecnologías y ejercer liderazgo técnico sostenido. Por ello, defender la existencia de la ATU no es defender a una institución específica, sino afirmar la necesidad de contar con un Estado que enfrente los desafíos urbanos con visión estratégica, capacidad operativa y responsabilidad técnica. El transporte público de una metrópoli no puede gestionarse con improvisación.
Editorial escrito por Sergio Cruzalegui y Sergio Liñan
Referencias bibliográficas:
[1]Medrano, H. (4 de junio de 2025). Proponen fin de la ATU: las razones detrás de este proyecto y posibles consecuencias en el transporte. El Comercio.
[2]Congreso de la República (2025). Proyecto de Ley N° 1142-2024-CR.
https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/11412
[3] Redacción Gestión (5 de junio de 2025). ACTU alerta sobre los peligros de eliminar la ATU y devolver gestión a municipios de Lima y Callao. Gestión
[4]Mendoza Va. (5 de junio de 2025). Eliminación de la ATU amenaza con empeorar el transporte urbano, advierte representante de concesionarios. Infobae
[5] Autoridad de Transporte Urbano (2022). Resumen ejecutivo del Plan de Movilidad Urbana. Editorial ATU
https://heyzine.com/flip-book/76c6c0c689.html
[6] Prensa ATU (14 de septiembre de 2020). ATU asume desde hoy la administración del Metropolitano y Corredores Complementarios. Gobierno del Perú.
[7] De la Barrera, L. & Otros (2019). Movilidad urbana en Lima y Callao. Caso de Estudio: La Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao – ATU. (Tesis de Maestría). Universidad de Ciencias Aplicadas.
[8] Huapaya, M. & Soto, E. (2012). De todos y de nadie: el caso del Transporte Público en Lima y Callao y la necesidad de un planeamiento común. Revista de Derecho Administrativo (12). pp. 323-336
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/issue/view/1167
[9] Pacori Cari, J. M. (2022, febrero). Los servicios públicos en el derecho administrativo: Teoría general del servicio público en el Perú. Revista Iuris Dictio Perú, IV, 7‑18. Lima, Perú: Editorial Legal Affairs. Recuperado de https://corporacionhiramservicioslegales.com/wp-content/uploads/2022/02/LOS-SERVICIOS-PUBLICOS-EN-EL-DERECHO-ADMINISTRATIVO-AUTOR-JOSE-MARIA-PACORI-CARI.pdf
[10] Tribunal Constitucional del Perú. (2020). Sentencia recaída en el expediente N.° 00008‑2019‑AI/TC (Caso ATU). Recuperado de https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00008-2019-AI%201.p
[11] Gwilliam, K. M. (2002). Cities on the move: A World Bank urban transport strategy review (p. cm; ISBN 0‑8213‑5148‑6). Washington, DC: The World Bank. Recuperado de http://documents1.worldbank.org/curated/en/928301468762905413/txt/Cities-on-the-Move-A-World-Bank-Urban-Transport-Strategy-Review.txt
