Por Samuel B. Abad Yupanqui, profesor de Derecho Constitucional de la PUCP.
El 31 de diciembre de 1993, entró en vigencia la Carta de 1993 luego de su aprobación por escasa diferencia en el discutido referéndum realizado el 31 de octubre del mismo año. Como se recordará, la versión original de la Constitución tuvo por finalidad legitimar el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 y plasmar reglas no admitidas por la Constitución de 1979, con la finalidad de consolidar el régimen fujimorista. A tal conclusión puede llegarse a partir del examen de las instituciones plasmadas en dicho texto: fortalecimiento del Poder Ejecutivo, introducción de la reelección presidencial inmediata, Congreso unicameral, reducción de atribuciones de los gobiernos locales y regionales, ampliación de la competencia de la justicia militar, pretendida extensión de la pena de muerte, entre otras. La novedad más relevante, no obstante, fue la introducción de un nuevo modelo económico.
Veinte años después, la versión original del texto constitucional presenta cambios sustanciales. Se ha eliminado la reelección presidencial inmediata, existe un marco constitucional básico de la descentralización y se ha reconocido el derecho al voto de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. A ello, se unen los desarrollos jurisprudenciales efectuados por el Tribunal Constitucional (TC), el cual ha ido precisando y dotando de contenido a diversas disposiciones constitucionales.
Reformas aprobadas en los primeros años de su vigencia
En 1995, se produjeron las dos primeras reformas que no alteraron el modelo previsto por la Carta de 1993, no había intención de hacerlo. En efecto, debido a los públicos cuestionamientos formulados al diseño original del proceso de hábeas data, previsto por el artículo 200 inciso 3 de la Carta de 1993; el Congreso optó por excluir el derecho de rectificación de su ámbito de protección. Muchos cuestionaron el posible empleo del hábeas data como instrumento de censura a los periodistas. Ello contribuyó a la aprobación de la Ley 26470 (12 de junio de 1995), que reformó los incisos 2 y 3 del artículo 200 de la Constitución. Desde esa fecha, ya no procede el hábeas data para tutelar el derecho de rectificación, previsto por el artículo 2 inciso 7 de la Constitución.
Una segunda reforma modificó el artículo 77 de la Constitución referido al canon. La versión original de la norma se limitaba a señalar que le correspondía una participación adecuada del Impuesto a la Renta percibido por la explotación de los recursos naturales en cada zona. La Ley 26472 (13 de junio de 1995) estableció que el canon no se limitaba a dicho tributo, sino que comprendía el “total de los ingresos y rentas”.
Reformas constitucionales durante el período de transición (2000-2001).
En esta etapa, liderada por el Presidente Valentín Paniagua –elegido por el Congreso luego de la renuncia de Fujimori- resultaba indispensable convocar a elecciones generales, para lo cual se requería efectuar algunas reformas. Así, la Ley 27365 (5 de noviembre de 2000), introdujo dos disposiciones transitorias para acortar el mandato de los congresistas, del Presidente y los Vicepresidentes elegidos en las fraudulentas elecciones del año 2000, a efectos de que el nuevo mandato presidencial y del Congreso se iniciara en julio de 2001. Asimismo, la referida ley reformó el artículo 112 de la Constitución, prohibiendo la reelección presidencial inmediata.
Reformas constitucionales durante el período 2001-2006.
Las elecciones realizadas el 2001 llevaron a la Presidencia a Alejandro Toledo. Una de sus principales medidas fue llevar a cabo un proceso de descentralización. Para ello, era necesario efectuar una reforma que mejore la Carta de 1993, de clara vocación centralista. El resultado fue la aprobación de la Ley 27680 (7 de marzo de 2002), que modificó íntegramente el capítulo XIV de la Constitución relativo a la descentralización. Con anterioridad, la Ley 27600 (16 de diciembre de 2001) suprimió simbólicamente la firma de Fujimori de la Constitución de 1993.
Uno de los temas que había generado debate fue la regulación del régimen pensionario establecido por el Decreto Ley 20530, pues permitía contar con pensiones con montos muy elevados y sin topes. Inicialmente, el TC consideró que los pensionistas contaban con derechos adquiridos que impedían cualquier modificación legislativa. Por ello, se aprobó la Ley 28389 (17 de noviembre de 2004), que reformó los artículos 11, 103, y la primera disposición final y transitoria de la Constitución, «cerrando» dicho régimen pensionario. El mismo día, se publicó la Ley 28390, que reformó los artículos 74 y 107 de la Constitución, permitiendo que los gobiernos regionales puedan crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas; así como contar con iniciativa legislativa.
Posteriormente, la Ley 28480 (30 de marzo de 2005) reformó los artículos 31 y 34 de la Constitución reconociendo a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional el derecho al voto.
Por su parte, la Ley 28484 (5 de abril de 2005) modificó los artículos 87, 91 inciso 3, 92, 96 y 101 de la Constitución para cambiar la denominación de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) por la de Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas.
Finalmente, la Ley 28607 (4 de octubre de 2005) modificó los artículos 91, 191 y 204 de la Constitución a fin de establecer que los Presidentes Regionales y los Alcaldes, para postular a los cargos de Presidente de la República, vicepresidente, congresista, Presidente Regional –si fuera alcalde-, y Alcalde –si fuera Presidente Regional- deben renunciar seis meses antes de la respectiva elección.
Reformas constitucionales efectuadas durante el período 2006-2011.
Pocas reformas se aprobaron durante esta etapa, a pesar de que en el debate electoral de entonces, el candidato Alan García anunció su intención de retornar a la Carta de 1979. La primera, fue introducida a través de la Ley 29401 (8 de setiembre de 2009), que modificó los artículos 80 y 81 de la Constitución, sobre la sustentación del presupuesto público y la Cuenta General de la República, respectivamente. Se introdujo, como novedad, que los ministros deben sustentar ante el Congreso los resultados y metas de la ejecución del presupuesto del año anterior, así como los avances en la ejecución del presupuesto en el año fiscal correspondiente.
La reforma más trascendente fue introducida por la Ley 29402 (8 de setiembre de 2009), que modificó el artículo 90 de la Constitución incrementando el número de congresistas de 120 a 130. Como consecuencia de esta reforma, se modificó la Ley Orgánica de Elecciones creando el distrito electoral de Lima Provincias. A partir de dicho cambio, el Perú cuenta con 26 distritos electorales.
Propuestas de reforma efectuadas durante el régimen actual.
El Plan de Gobierno 2011- 2016, conocido como «La Gran Transformación» (diciembre de 2010), del entonces candidato Ollanta Humala proponía: “Transformar el Estado con una nueva Constitución». Para ello, el punto de partida debía ser “la nulidad del texto de 1993 y la declaración de la vigencia de la Constitución de 1979 en todos sus efectos, para a partir de allí, proceder a los cambios necesarios”. Reconocía que existían dos vías para hacerlo: “La Asamblea Constituyente y la reforma integral por vía del Congreso”.
La segunda vuelta electoral trajo cambios sustanciales al plan inicial y en los “Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional”, conocidos como la “Hoja de ruta” (mayo de 2011), ya no se hacía referencia al cambio de la Constitución.
Hasta el momento, no se han aprobado cambios constitucionales. Una de las pocas propuestas fue la incorporación del derecho al agua en un Mensaje a la Nación (28 de julio de 2012). El año pasado, la Comisión de Constitución aprobó un dictamen para volver al régimen bicameral. No existe el consenso necesario en el Pleno del Congreso para su aprobación, lo cual seguramente impedirá que ello suceda.
¿Será posible un cambio constitucional en el país?
La Constitución no es un tema exclusivo de abogados, por ello cualquier decisión por la que se opte –reforma parcial, retorno a la Carta de 1979, o Asamblea Constituyente- debe contar con el máximo consenso posible. Veinte años después, la primera alternativa resulta la más viable. Y es que es necesario que exista un «sentimiento constitucional», que haga que la ciudadanía se sienta comprometida con una reforma que contribuya a afianzar el régimen democrático en el país y la institucionalidad en el país.
Esto último resulta especialmente relevante, pues en el Perú hay sectores de la ciudadanía que no se sienten comprometidos con los valores democráticos y que por el contrario consideran que un gobierno autoritario podría ser una alternativa eficaz. Ello evidencia que la Constitución no es un elemento de especial interés para el común de la ciudadanía, a diferencia de países con democracias consolidadas.
En definitiva, todo posible cambio constitucional requiere de un acuerdo entre las fuerzas políticas que tome en cuenta los intereses de la población. Solo así, existirá un verdadero «clima constituyente» y tendremos una reforma constitucional duradera y legítima. Por lo demás, no debe pensarse que una Constitución resolverá por sí misma los problemas que afronta el país. La reforma constitucional es importante, pero no es suficiente. Se requiere, además, un cambio en nuestra clase política que le dé la cuota de legitimidad requerida para liderar y buscar consenso que permitan arribar a las reformas necesarias y fortalecer la institucionalidad democrática que todavía se encuentra debilitada.
