Por Enfoque Derecho
- Introducción: Hechos jurídicos y constitucionales:
La Constitución Política del Perú, como bien sabemos, es la norma suprema que rige la organización, funciones y límites del poder público, así como los derechos y deberes de los ciudadanos, está sujeta a modificaciones que requieren un proceso especial que implica la participación del Congreso de la República, a través de proyectos de ley y, en ocasiones, de la ciudadanía mediante referéndum. En vista de la crisis política y social actual, se ha planteado la necesidad de reformar la Constitución para mejorar el funcionamiento de las instituciones democráticas, garantizar el respeto de los derechos humanos y fortalecer el desarrollo nacional. En este contexto, el Congreso de la República presentó 4 importantes proyectos de Ley de los cuales 3 se aprobaron. Estas cuatro iniciativas legislativas proponen mayores requisitos para la postulación a cargos públicos de elección popular, como los puestos de congresista, presidente de la república y servidores públicos, como medida para alcanzar un gobierno más capacitado para enfrentar los desafíos actuales.
a. Ley Nº 31419: ley que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción[1].
La ley Nº 32419 es una norma que busca asegurar que los funcionarios y directivos públicos de libre designación y remoción, es decir, aquellos que son nombrados y cesados discrecionalmente por la autoridad competente, cumplan con ciertos requisitos mínimos y no tengan impedimentos para ejercer sus cargos. Estos requisitos e impedimentos se refieren a aspectos como la formación académica, la experiencia laboral, la conducta ética y la compatibilidad con el servicio público. La ley se publicó el 15 de febrero de 2022 en el diario oficial El Peruano.
La ley aborda varios aspectos importantes en relación con los funcionarios y directivos públicos de libre designación y remoción, así como los requisitos mínimos para acceder a estos cargos y los impedimentos para su nombramiento. En primer lugar, define los conceptos clave, como la experiencia laboral general y específica, y la formación académica requerida. Luego, establece los criterios mínimos para acceder a estos cargos, que incluyen el nivel de estudios, el tiempo de experiencia y los estándares de conducta ética. Por último, determina los impedimentos para acceder a estos cargos, las personas que se encuentren inhabilitadas por el Congreso para ejercer cargo público, las que se encuentren inhabilitadas por mandato judicial para ejercer función pública y quienes hayan sido destituidas de la administración pública por falta muy grave.
El objetivo de la ley Nº 32419 es mejorar la calidad y la eficiencia de la gestión pública, al garantizar que los funcionarios y directivos públicos de libre designación y remoción cuenten con las competencias y la probidad necesarias para desempeñar sus funciones, y que se sometan a un mayor control y rendición de cuentas por parte de la ciudadanía y las instituciones. Esta ley se basa en el principio de idoneidad, que implica que el acceso y ejercicio de la función pública debe realizarse de acuerdo con los criterios de mérito, capacidad y legalidad.
b. Ley 31457: ley que modifica la ley 29158, ley orgánica del poder ejecutivo, con la finalidad de establecer procedimientos para el nombramiento de ministros y viceministros, y atribuciones del consejo[2].
La ley Nº 31457 es una norma que modifica la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo con la finalidad de establecer procedimientos para el nombramiento de ministros y viceministros, y atribuciones del Consejo de Ministros. Esta ley fue publicada el 22 de abril de 2022, en el diario oficial El Peruano luego de aprobarla por insistencia en el Pleno.
La ley establece que los ministros y viceministros deben presentar una declaración jurada que detalle que cumplen con los requisitos para el cargo, así como todas las investigaciones fiscales, los procesos judiciales y procedimientos administrativos en los cuales están o estuvieron involucrados. La ley también prohíbe que sean nombrados como ministros o viceministros quienes tengan sentencia condenatoria en primera instancia, estén inhabilitados para ejercer cargo público, o estén acusados o procesados por delitos de terrorismo o tráfico ilícito de drogas ante el Poder Judicial.
La finalidad de la ley es garantizar la idoneidad y transparencia de los funcionarios del Poder Ejecutivo, así como fortalecer el rol del Consejo de Ministros como órgano colegiado que plantea la política general de gobierno y la cuestión de confianza ante el Congreso de la República.
c. Ley Nº 31676: ley que modifica el código penal, con la finalidad de reprimir las conductas que afectan los principios de mérito, idoneidad y legalidad para el acceso a la función pública[3].
La ley Nº 31676 es una norma que modifica el Código Penal peruano, con la finalidad de reprimir las conductas que afectan los principios de mérito, idoneidad y legalidad para el acceso a la función pública. Esta ley establece que el funcionario público que nombra, designa, contrata o encarga a persona en quien no concurren los requisitos legales para un cargo público, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años y con sesenta a ciento veinte días-multa. Asimismo, el que acepta el cargo sin contar con los requisitos legales será reprimido con las mismas penas. Esta ley fue promulgada por la presidenta Dina Ercilia Boluarte Zegarra el 26 de enero de 2023, luego de ser aprobada por el Congreso de la República el 12 de enero de 2023. La finalidad de esta ley es evitar la corrupción y el nepotismo en la administración pública, así como garantizar que los cargos públicos sean ocupados por personas idóneas, competentes y honestas.
d. Proyecto de ley de Reforma Constitucional Nº 4121: Proyecto de ley de reforma constitucional que modifica el artículo 139 inciso 22 de la constitución política del Perú con la finalidad de promover la idoneidad de postulantes a cargos públicos y/0 de elección popular[4].
La congresista Lady Camones de Alianza para el Progreso, con apoyo de colegas de su bancada, presentó, el 31 pasado de enero del 2023, un proyecto de ley de reforma constitucional que modifica el artículo 139 inciso 22 de la constitución política del Perú con la finalidad de promover la idoneidad de postulantes a cargos públicos y/o elección. La iniciativa legislativa 4121/2022-CR propone modificar el artículo 139 de la Constitución Política del Perú, en su inciso 22, para impedir que las personas sentenciadas por terrorismo, peculado, corrupción de funcionarios, narcotráfico y violación sexual puedan acceder a cargos públicos o de elección popular, aún cuando hubieran sido rehabilitadas con la finalidad promover la idoneidad de postulantes a cargos públicos representativo o de por elección popular.
En la exposición de motivos, Camones Soriano detalla que en un reporte del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) se informó que en las elecciones congresales extraordinarias de 2020, del total de aspirantes a un sillón en Poder Legislativo, 229 declararon sentencias civiles (8%) y 186 sentencias penales (6,5%). Del mismo modo en las elecciones generales de 2021, pues hubo 125 postulantes con sentencias civiles y 73 con sentencias penales declaradas. Asimismo, presenta un costo beneficio en el ámbito social, ya que el proyecto provocaría que los electores podrían elegir entre candidatos sin sentencias mientras que desde el político “las organizaciones políticas postularían a candidatos idóneos para ocupar cargos por elección popular y/o confianza”. Desde el punto de vista económico sería de ayuda en la lucha frontal contra la corrupción que tiene un fuerte impacto en la economía del país (Gestión)[5].
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Sobre la democracia como concepto actualizado:
Si bien históricamente se ha buscado construir el concepto de democracia a partir de lo sustentado por viejos filósofos griegos ciudadanos de pequeñas ciudades unificadas durante la Atenas Clásica, el concepto de democracia, como cualquiera, ha carecido de mantenerse estático en el tiempo. De esta forma, se han consolidado en la teoría política, intentando otorgar respeto al concepto de democracia como “elección popular”, diversos mecanismos de control que buscan proteger aquellos valores de igualdad y legitimación popular intentando contrarrestarlos con otros conceptos esenciales del Estado como ente supremo de control humano.
Así, una definición enriquecedora y viva de la democracia radica en la identificación de sus atributos esenciales y la distinción de estos de otros atributos que surgen de circunstancias particulares. Es claro que la auténtica democracia implica un gobierno representativo liberal regido por la ley, sostenido por una cultura política que acoge el desacuerdo abierto y exige responsabilidad.
Sin embargo, para la consolidación de esta definición, resalta como necesario el papel crucial de las instituciones en el funcionamiento de un orden político estable. De hecho, la historia de estas revela de forma casi automática su esencialidad, pues estas instituciones representativas surgieron de manera orgánica como respuesta a desafíos específicos durante el período medieval y el comienzo de la modernidad, y su fracaso reiterado fuera del ámbito de la gobernanza angloamericana subraya su delicadeza.
No es novedad que la opinión pública adquirió reconocimiento como un factor influyente en Europa durante el siglo XVIII, y la manera en que las instituciones se adaptaron o no a esta opinión pública moldeó la cultura política y la sigue moldeando en la actualidad. En Europa, continente del cual hemos exportado casi todos los diseños políticos consagrados en nuestra Carta Magna, el liberalismo parlamentario emergió como un paradigma de democracia a principios del siglo XIX, gracias a la conjunción de un gobierno representativo con una opinión pública articulada.
Acorde con Hay[6], el único caso de orden democrático sostenible es el caso de la democracia representativa liberal, por medio del cual los partidos políticos movilizan la opinión pública y alternan en el poder para garantizar un ejercicio variado del poder político. De esta forma, este tipo de sistema político combina instituciones con una cultura política fuerte que juntas deberían garantizar el imperio de la ley mientras que, supuestamente, aseguran que las políticas sigan las preferencias del ojo público. Así, el interés puro de la democracia es conseguir involucrar a la opinión pública dentro de un marco de controles y equilibrios que limitan tanto el dominio de la mayoría como el poder ejecutivo.
En dicho sentido, la democracia representativa requiere de una cultura política cimentada con tal de regular el comportamiento dentro del sistema como un marco institucional por medio de permitir a los ciudadanos gobernarse a sí mismos en entidades políticas más allá de comunidades pequeñas. Como se puede observar, para hablar efectivamente de democracia, se requieren principalmente dos requisitos clave dentro del sistema político: instituciones políticas fuertes y mecanismos dentro del sistema institucional que controlen y equilibren el poder ejecutivo y el poder de elección.
Más allá de generar un diagnóstico claro respecto a la supuesta existencia de un régimen democrático respetable en nuestro país, lo cierto es que los cargos públicos democráticamente elegidos forman parte de los dos requisitos mencionados con anterioridad: consolidan a las instituciones políticas y son la consecuencia de un existente mecanismo de control al poder ejecutivo.
Al cumplir una función tan esencial como fundamentar el ordenamiento político, con seis presidentes en menos de 10 años, y más de cuatro procesos de vacancia iniciados por el Congreso de la República, surge la natural pregunta respecto a si la cantidad de requisitos existentes puede contribuir a la clara crisis de legitimidad que se encuentra atravesando el país en los últimos años. De serlo, la subsiguiente pregunta por parte de la población surge de los escombros de nuestra incipiente crisis política: ¿Es antidemocrático incluir de forma constitucional mayores requisitos para ocupar cargos públicos democráticamente elegidos?
Para responder aquella pregunta, se requiere acudir a la base de la teoría política, del Estado y la democracia: los derechos fundamentales. Como se sabe, estos son la base de la subsistencia de la democracia, ya que, gracias a su universalidad, encajan en los parámetros que se imponen sobre todos los miembros de la humanidad, generando el ambiente propicio para la igualdad, tradicional fundamento de la democracia[7].
En el contexto de democracia, la igualdad ante la ley y el principio de mérito representan pilares fundamentales que orientan tanto la selección como el desempeño de los cargos públicos. La igualdad ante la ley, consagrada en nuestra Constitución en el artículo 2°, establece que todas las personas son iguales ante la ley y tienen los mismos derechos y oportunidades legales, sin importar su origen, situación económica u otras características personales. Por su parte, el principio de mérito, además de ser considerado base fundamental de acceso al empleo público, en especial, a los cargos de carrera administrativa en nuestro país, postula que los individuos deben ser elegidos para ocupar funciones públicas en base a sus capacidades, habilidades y méritos, y no por criterios de nepotismo, influencia política u otros tipos de favoritismos. Este principio busca garantizar la igualdad, legalidad, publicidad, transparencia y racionalidad en la acción administrativa pública.
En el contexto específico del Perú, la instauración de requisitos para acceder a cargos públicos no representa un acto lesivo a la igualdad ante la ley. Esta percepción se fundamenta en el hecho de que los posibles requisitos serían aplicados de manera uniforme y equitativa a todas las personas interesadas en postular a dichos cargos. Por ejemplo, la exigencia de ciertos niveles de educación, experiencia laboral o capacitación específica para ocupar determinadas posiciones no constituiría una discriminación hacia ningún individuo en particular, ya que todos tendrían la misma oportunidad de cumplir con tales requisitos si así lo desean. En consecuencia, la implementación de requisitos se interpretaría como un mecanismo destinado a garantizar la idoneidad y competencia de quienes ocupan roles públicos, promoviendo así la transparencia y la eficiencia en la gestión gubernamental.
Además, estos requisitos están diseñados para garantizar que las personas seleccionadas para ocupar cargos públicos estén debidamente calificadas y preparadas para desempeñar sus funciones de manera efectiva y responsable. Esto contribuye a fortalecer la eficiencia y la transparencia en la gestión pública, ya que se asegura de que los funcionarios públicos estén capacitados para tomar decisiones informadas y que lleven a cabo políticas y programas en beneficio de la sociedad en su conjunto.
Reiteramos, resulta evidente que implementar requisitos para los cargos públicos no deslegitima la finalidad clásica de la democracia de proteger la igualdad ante la ley y el natural respeto a los derechos fundamentales, por el contrario, garantiza la funcionalidad del gobierno sin perjudicar a derechos tan esenciales como los mencionados. Sostenemos ello en la medida en la que cualquiera podría cumplir con los requisitos necesarios de experiencia laboral general, experiencia laboral específica o mínimos en la formación académica, que trascienden a los impuestos en la constitución.
Del mismo modo, consideramos que los beneficios detrás de esta implementación serían evidentes. Tomando como ejemplo al Congreso de la República, los requisitos necesarios se consolidan en cuatro nimios requisitos: (i) ser peruano de nacimiento, (ii) haber cumplido veinticinco años y (iii) gozar de derecho de sufragio. Por ello, los gastos para la implementación de asesores para el ejercicio de sus funciones son considerablemente altos; en un caso icónico asociado a los gastos del Congreso, se puede resaltar la publicación de los gastos del Congreso dado en el 2020, en el contexto de la pandemia por la covid-19, en la que se reveló que el contrato de asesores para la Mesa Directiva ascendía hasta S/.300,000.00 al mes[8].
Por otro lado, la implementación de requisitos para los cargos públicos se ajusta perfectamente al principio de mérito, el cual es considerado la piedra angular para acceder al empleo público, especialmente en los puestos de carrera administrativa en nuestro país. Este principio garantiza que las personas sean seleccionadas en función de sus habilidades y méritos, en lugar de ser designadas por motivos políticos u otros factores ajenos a su capacidad profesional. Al basarse en el mérito, se busca asegurar la igualdad de oportunidades y una competencia justa en el ámbito público, promoviendo así la transparencia, la legalidad, y la racionalidad en la administración pública. En última instancia, esta práctica fortalece la democracia al garantizar que los funcionarios públicos sean elegidos por su idoneidad y competencia para ejercer sus funciones, contribuyendo así al desarrollo eficiente y equitativo de nuestra sociedad.
Los requisitos para ocupar cargos públicos en el Perú reflejan el principio de mérito, que es fundamental en una democracia. Estos requisitos no van en contra de la igualdad ante la ley, sino que la fortalecen al establecer criterios claros y transparentes para seleccionar a los funcionarios y directivos públicos más competentes y comprometidos con el servicio público. Esto garantiza el interés general y la confianza de la ciudadanía, al tiempo que previene prácticas negativas como la corrupción, el nepotismo y el clientelismo. Los requisitos para los cargos públicos son una oportunidad para demostrar las habilidades y el compromiso de quienes desean ocuparlos, y también son una forma de garantizar el cumplimiento del principio de mérito que también se aplica en otros ámbitos de la administración estatal.
[1] Ley Nº 31419: ley que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2039240-2
[2] Ley 31457: ley que modifica la ley 29158, ley orgánica del poder ejecutivo, con la finalidad de establecer procedimientos para el nombramiento de ministros y viceministros, y atribuciones del consejo https: //busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2060191-2
[3] Ley 31676: ley que modifica el código penal, con la finalidad de reprimir las conductas que afectan los principios de mérito, idoneidad y legalidad para el acceso a la función pública. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2146514-1
[4] Proyecto de ley de Reforma Constitucional 4121: Proyecto de ley de reforma constitucional que modifica el artículo 139 inciso 22 de la constitución política del Perú con la finalidad de promover la idoneidad de postulantes a cargos públicos y/0 de elección popular. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NzQ3NDM=/pdf/PL0412120230131/
[5] “APP propone que sentenciados por terrorismo y corrupción no accedan a cargos públicos y de elección”, Gestión, 31/01/2023. https://gestion.pe/peru/politica/app-propone-que-sentenciados-por-terrorismo-y-corrupcion-no-accedan-a-cargos-publicos-y-de-eleccion-noticia/
[6] William Anthony Hay, 2006: “What Is Democracy? Liberal Institutions and Stability in Changing Societies”.
[7] FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantías, La ley del más débil. Colección Estructuras y Procesos. Madrid, Trotta, 2ª ed., 2001.
[8] https://larepublica.pe/politica/2020/06/07/congreso-gasta-mas-de-330-mil-soles-al-mes-en-contratar-a-asesores-para-la-mesa-directiva
