Por Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado por la PUCP, coordinador del área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal y especialista en los derechos de los pueblos indígenas.
¿Qué responsabilidad tiene el Estado peruano por la contaminación por metales pesados de la empresa minera Glencore en Espinar Cusco, que ejecuta los proyectos mineros Antapacay y Coroccohuyaco? ¿Qué responsabilidad tiene el Estado peruano por la contaminación originada por derrames de petróleo originados por falta de mantenimiento del oleoducto Norperuano? ¿Qué responsabilidad tiene el Estado peruano por el despojo de tierras de comunidades nativas shipibas realizadas por la empresa de palma aceitera Plantaciones Pucallpa?
En definitiva, cuáles son los criterios para imputar responsabilidad en el Estado de violaciones a los derechos humanos. Ese es precisamente el tema desarrollado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su informe temático, “Empresas y Derechos Humanos: Estándares Interamericanos”, el cual explica las obligaciones de los Estados frente a las violaciones a los derechos humanos cometidas por empresas.
Se trata de un valioso documento que resume los principales estándares del sistema interamericano, de aplicación por todos operadores del sistema de justicia, y que, definitivamente, brinda criterios importantes para imputar responsabilidad a los Estados, por violaciones a los derechos humanos cometidas por empresas privadas.
Cuatro son las obligaciones del Estado en contextos de actividades empresariales a la luz de los estándares interamericanos: 1) el deber de prevenir violaciones a los derechos humanos por las empresas; 2) el deber de supervisar el disfrute efectivo de los derechos humanos cuando las empresas realizan sus actividades económicas; 3) el deber de regular y adoptar disposiciones de derecho interno, cuando las empresas realizan sus actividades económicas; 4) el deber de investigar, sancionar y garantizar el acceso a mecanismos de reparación.
- El fundamento: La obligación del Estado de garantizar los derechos humanos
El fundamento de los deberes del Estado en el marco de las actividades empresariales es la obligación del Estado de garantizar la vigencia de los derechos humanos, contenida en el artículo 2.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH):
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. (Resaltado nuestro)
De esta norma se desprenden las dos obligaciones del Estado: (1) que sus agentes no violen los derechos (obligación de respetar los derechos) y (2) garantizar que los particulares no los violen (obligación de garantía de los derechos). En tal sentido, el Estado responde no solo por las acciones de violación de sus funcionarios públicos, sino por la omisión de intervención.
En relación con el contenido de esta obligación de garantizar los derechos, la CIDH y la Corte IDH “han señalado que la misma implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación, los Estados deben actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, la restitución, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos”[1].
En definitiva, de acuerdo a los estándares emitidos en el marco de la protección de los derechos humanos bajo el sistema interamericano, “es posible identificar cuatro deberes estatales claros para dar cumplimiento a la obligación de garantía en el contexto de actividades empresariales: i) deber de regular y adoptar disposiciones de derecho interno, ii) deber de prevenir violaciones a los derechos humanos en el marco de actividades empresariales, iii) deber de fiscalizar tales actividades y iv) deber de investigar, sancionar y asegurar el acceso a reparaciones integrales para víctimas en dichos contextos” (párrafo 86).
- Los deberes del Estado frente a las violaciones a los derechos humanos por actividades empresariales
a) Deber de los Estados de “prevenir” violaciones de derechos humanos en las actividades empresariales
Como lo precisa la CIDH, de la obligación general de garantizar los derechos humanos, se deriva el deber de prevención. En palabras de la Corte IDH, esta obligación exige adoptar “todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. Es claro, a su vez, que la obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado”[2].
Esta obligación surge siempre y cuando “i) si el Estado tenía o debía tener conocimiento de una situación de riesgo; ii) si dicho riesgo era real e inmediato; iii) la situación particular de las personas afectadas y iv) si el Estado adoptó las medidas que razonablemente se esperaban para evitar que dicho riesgo se verificara”. (Párrafo 88).
En relación con su aplicación, la CIDH añade que el deber de prevenir exige que las autoridades correspondientes “adopten medidas adecuadas para evitar que los riesgos reales contra los derechos humanos provenientes de la actuación de empresas de los que tengan o deberían tener conocimiento se concreticen” (Párrafo 89). La CIDH precisa que entre estas instituciones que deberían de actuar en primera línea están la Policía, el Poder Judicial, el Congreso, los órganos relacionados con las políticas de comercio, inversión, producción, minería, energía, tributación, banca, agricultura, medio ambiente, pesca, propiedad intelectual, turismo, salud, educación, seguridad social, derechos de los pueblos indígenas o derechos de las mujeres, entre otros. Por ello, “una vez identificados los posibles impactos y riesgos concretos, los Estados deben adoptar, o en su caso, requerir y asegurar que la empresa involucrada implemente las medidas de corrección correspondientes”. (Párrafo 89).
b) Deber de “supervisar” el disfrute efectivo de los derechos humanos de las actividades empresariales
No basta con desarrollar actividades de prevención de las violaciones a los derechos humanos. La CIDH establece que adicionalmente hay una obligación de fiscalizar a las empresas. Esta obligación se hará más intensa cuando estemos ante actividades empresariales que tengan mayor potencial de violar derechos humanos. Según la CIDH, “La obligación de fiscalización estatal comprende tanto servicios prestados por el Estado, directa o indirectamente, como los ofrecidos por los particulares”[3]. En relación con las actividades empresariales, la CIDH precisa que “el Estado no solo conserva la autoridad de regulación y fiscalización, sino que ambos procesos representan deberes imperativos para éste”[4].
c) Deber de “regular y adoptar disposiciones de derecho interno” de las actividades empresariales
El artículo 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece la obligación general de adecuar el ordenamiento interno a las normas de la Convención Americana. Este deber implica a juicio de la CIDH, “que cada Estado Parte debe adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos en ella reconocidos, lo cual implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio de effet utile)” (Párrafo 104). Este deber implica de un lado, “la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención y, por otro, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.” (Párrafo 104)
El informe de la CIDH termina recomendando al Restado “Revisar y adecuar el marco normativo interno aplicable al contexto de empresas y derechos humanos, en particular aquellas disposiciones que en materia civil, administrativa, penal, fiscal, ambiental y laboral revistan importancia para el efectivo cumplimiento de las obligaciones de los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos en este ámbito como para que las empresas respeten y rindan cuentas de sus actuaciones sobre estos. Para estos efectos, se recomienda elaborar estudios que identifiquen las normas de mayor relevancia en este ámbito y aquellas posibles lagunas normativas existentes para que a partir de allí se implementen estrategias de reforma normativa teniendo en cuenta como parámetro los estándares desarrollados en el presente informe”. (Recomendación 1)
“Adoptar legislación que imponga disposiciones vinculantes sobre el deber de debida diligencia empresarial en materia de derechos humanos, tomando en cuenta las variables del tamaño de la empresa, el grado de riesgo de la industria sobre los derechos humanos, la vulnerabilidad de las poblaciones afectadas o en riesgo, entre otros, con el objeto de que las empresas identifiquen y prevengan violaciones a los derechos humanos que puedan producir sus actividades y relaciones comerciales, y en su caso, mitiguen los impactos negativos y reparen las violaciones cuando se hayan producido. Dicha legislación deberá incluir lineamientos operativos mínimos sobre la manera en que las empresas deberán realizar evaluaciones de impacto en derechos humanos a lo largo de su cadena de suministro y estructura corporativa, inclusive de alcance transnacional, así como los mecanismos de transparencia, participación y fiscalización”. (Recomendación 3)
d) Deber de “investigar, sancionar y garantizar acceso a mecanismos de reparación”
En relación con el sistema interamericano, la jurisprudencia de la CIDH y la Corte IDH sobre el alcance y contenido de la obligación de investigar, sancionar y reparar se encuentra ampliamente desarrollada en diversos contextos de violaciones a los derechos humanos (Párrafo 122). La CIDH llama la atención sobre la necesidad de reparar realmente las violaciones por las empresas. En palabras de la CIDH, “La efectividad de un recurso debe ser entendida en relación con su posibilidad para determinar la existencia de violaciones a derechos fundamentales, de reparar el daño causado y permitir el castigo a los responsables” (Párrafo 124).
“Realizar un estudio que identifique posibles vías para superar los obstáculos sustantivos, procesales o prácticos que puedan existir para el acceso a la justicia, sea de naturaleza civil, administrativa o penal, de víctimas de abusos y violaciones de derechos humanos en contextos de las actividades empresariales, incluyendo el ámbito extraterritorial, y adoptar las medidas necesarias para remover dichos obstáculos. Para tal fin, los Estados deberán tener en consideración los informes producidos por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre acceso a mecanismos de reparación, así como los elementos relativos al acceso a la justicia y reparación que derivan de la jurisprudencia y estándares interamericanos en la materia. Si bien los Estados pueden promover y permitir el uso de mecanismos no judiciales e incluso no estatales de promoción y reclamación frente a tales eventos, las víctimas siempre han de poder acceder a acciones judiciales siempre que así lo deseen, incluso con posterioridad al uso de mecanismos no judiciales. Los mecanismos judiciales deben garantizar la posibilidad de ordenar a las empresas involucradas que remedien los daños y reparen a las víctimas, según se requiera a efectos de una reparación integral y oportuna”. (Recomendación 5)
e) Palabras finales
En un contexto como el peruano de elevada impunidad de las violaciones a los derechos humanos cometidos por empresas extractivas, y de sistemática inacción e inercia burocrática, a pesar del grave impacto que estas generan en la población rural y en los pueblos indígenas que en esos territorios viven, estas reglas pueden ayudar y contribuir a imputar responsabilidad en el Estado, para que asume su rol de garante de los derechos humanos, que el artículo 1 de la CADH y 44 de la Constitución le asignan.
[1] Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4. Párr. 166.
[2] Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4. párr. 175;
[3] Al respecto ver: Corte IDH. Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil. Sentencia de 4 de julio de 2006. Serie C No. 149; Corte IDH. Caso Albán Cornejo Vs. Ecuador. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2007, Serie C No. 171; Corte IDH. Caso Suárez Peralta Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de mayo de 2013. Serie C No. 261. Citado por Informe Empresa y Derechos Humanos, párrafo 97.
[4] Corte IDH. Caso Suárez Peralta Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de mayo de 2013. Serie C No. 261, párrs. 140-154, Corte IDH. Caso I.V. Vs. Bolivia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2016. Serie C No. 329, párr. 223, Corte IDH. Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 349, párrs. 124-135. Citado por Informe Empresa y Derechos Humanos, párrafo 97.
Fuente de imagen: Actualidad ambiental.
