Por Rogger Aponte Quiñones. Abogado por la UNMSM. Asociado Senior de la Consultora Jurídica The Legal Choice: responsable del Área Inmobiliaria y Proyectos de Infraestructura.
INTRODUCCIÓN:
Existe en nuestro país durante los últimos 30 años un gran crecimiento poblacional y una extensa migración de miles de peruanos a nuestra capital, motivados u obligados por diversos factores sociales y económicos que han hecho ver a Lima como una alternativa para escapar de la austeridad, la pobreza y la desigualdad que se vive hasta hoy en muchos departamentos de nuestro Perú.
Esta traslación demográfica ha ido afectando el planeamiento urbano de una capital y de un país que nunca concilió en el ejercicio de políticas de ordenamiento territorial que permitan darles a las personas condiciones mínimas de accesoriedad y seguridad para sus viviendas. Por el contrario, se ha alentado la invasión, y con ella el tráfico de terrenos, a través de campañas políticas y políticas públicas populistas que han permitido un crecimiento poblacional desordenado y peligroso.
Es por ello que en el presente artículo esbozaré de manera sucinta las causas de este problema para luego plantear algunas alternativas legislativas y aplicativas que podrías ayudarnos a lidiar con este cáncer social.
LA MIGRACIÓN Y EL SURGIMIENTO DE LAS INVASIONES: BREVE RECUENTO HISTÓRICO
Ineludiblemente el Derecho, aún mas el Derecho Urbanístico, va a estar marcado por los acontecimientos sociales y demográficos que se gesten dentro de un espacio determinado, siendo relevante entender las causas que promueven una conducta social a través del tiempo para propones alternativas legales que permitan un mejor desarrollo.
Siendo esto así, las invasiones[1] en el Perú no son ocurrencias actuales, pues si hacemos un recuento histórico desde nuestra época republicana, estas se dieron con mayor incidencia durante el gobierno de Velazco Alvarado quien promovió la ocupación selectiva de las zonas periféricas, que se encontraban a los alrededores de nuestra capital y otras ciudades de nuestro país.
Si bien el gobierno de Velazco Alvarado marcó el inicio de las invasiones, gobiernos posteriores como el de Morales Bermúdez, Belaunde Terry, el primer gobierno de Alan García y finalmente Alberto Fujimori, estos últimos como una estrategia política populista para tener contentos a la población, consiguieron por medio de las Asociaciones de Vivienda, respaldo político y legal por parte del Congreso de la República, a través organismos institucionales como FONAVI, ENACE y que luego se convertiría en COFOPRI como agente estatal formalizador de las propiedades individuales.
Fue recién a partir del gobierno de Alejandro Toledo, del año 2001 en adelante, donde se dejaron de lado estas prácticas políticas populistas y se empezaron a avizorar el asentamiento de los primeros crecimientos demográficos desordenados y de peligro latente que se mantiene hasta la actualidad, sin ningún estudio técnico ni prefactibilidad, violando todas las normas de planeamiento urbano y defensa civil, cuyo único sustento es una constancia de posesión bien o mal obtenida por una municipalidad o notaría, sobre un terreno del Estado.
En aquel entonces no teníamos leyes como la N° 29618 (imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado) o la N° 30230 (cap. III: Eficiencia de la administración de los predios del Estado), ni siquiera teníamos (ni tenemos) un catastro nacional unificado, sumado a un desatendido Derecho Urbanístico, porque a decir verdad, el Perú estaba más preocupado por sobreponerse a la crisis política y económica de aquel entonces que no le prestó importancia al terrible cáncer que empezaba a gestarse.
LA PROPIEDAD Y EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA:
La propiedad, qué duda cabe, ha sido uno de los presupuestos básicos para la creación de los sistemas jurídicos occidentales y es una de las instituciones más importantes del Derecho, rodeado por su naturaleza misma, de muchos intereses económico-jurídico-sociales.
Si nos referimos a su función social, tal como se consagra en nuestra Constitución Política en su art. 70°, se incluyen también limitaciones como las que se fundan en el derecho urbano, buscando también asegurar el bienestar colectivo. Haciéndolo socialmente útil y promoviendo el disfrute económico[2].
Sin embargo, no es posible hablar de un bienestar colectivo o de “vivienda adecuada o digna” cuando estas se encuentran en zonas tugurizadas, hacinadas, de riesgo inminente y sin servicios básicos, ocasionados, en mayor medida durante la última década, por traficantes de terreno que han visto en el ineficiente resguardo del Estado y la necesidad de la población una oportunidad de negocio ilícito.
Podríamos atribuir, además, que las invasiones ocurren, como sostiene Gunther Gonzales[3], a la privatización del urbanismo, en contra del bien común, que ha llevado a una especulación creciente e inmoral sobre un recurso escaso como el suelo, razón por la cual las ciudades han crecido en forma desordenada, ya que solo existen lotes y urbanizaciones (conforme a ley) para clases adineradas, pero no para los sectores más vulnerables.
LA RESPUESTA DEL ESTADO
La Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), tiene entre sus funciones, resguardar, prevenir y recuperar terrenos del Estado que han sido tomados ilegalmente por traficantes de terrenos e invasores dentro del marco de la Ley N° 29151 y la novedosa Ley N° 30230 que permite además de la denuncia penal por usurpación, establecer sanciones administrativas económicas para los ocupantes sin mérito; sin embargo, es una institución pequeña cuyos recursos, logística, infraestructura y personal son menesterosos para resguardar a los millones de kilómetros cuadrados de terreno libre con o sin inmatriculación (que es otro gran problema) y que son presa fácil, aún más si hay corrupción de mafias organizadas, por lo que, a pesar de las recuperaciones que hagan anualmente, sigue siendo una institución ineficiente frente a las invasiones de terrenos del Estado.
El art. 195, inciso 6), de la Constitución de 1993, que es posteriormente modificado por la Ley de Reforma Constitucional N° 27680 establece que los Gobiernos Locales son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural. Sin embargo, se presentan dos problemas recurrentes como son: el presupuesto, acompañado de una mala gestión, y la capacitación de los funcionarios públicos para operar actos administrativos de planificación, generándose zonas desprotegidas aprovechadas por los facinerosos.
Programas como Techo Propio y Mi Vivienda, alentados por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, que deberían cumplir una función social inclusiva, no terminan llegando a los sectores más pobres que deberían ser los primeros en beneficiarse al obtener un terreno o una casa con título de propiedad debidamente saneado, no siendo una alternativa efectiva que desaliente las invasiones.
COFOPRI que tiene a su cargo los procesos de formalización de la posesión y propiedad con el fin de extender títulos de propiedad, sigue siendo cuestionado cuando estos se encuentran dentro de áreas pública y que posteriormente son reasignados para adjudicatarios individuales, lo cual produce un desmedro del ecosistema y de las áreas públicas que deberían mejorar el entorno y la vida comunitaria.
SOLUCIONES: MÁS ALLÁ DE LA REPRESIÓN
En países como Alemania, Italia, Francia, Holanda, España entre otras legislaciones europeas reconocen que la potestad de urbanizar es una competencia pública de ordenamiento territorial funcional y ecológicamente adecuado, que rebasan las facultades naturales y típicas del propietario individual. Por ello, una de las principales soluciones al problema de las invasiones pasa porque el Estado asuma su potestad urbanizadora con terrenos de su propiedad, recuperando, expropiando, a bajo costo, por interés nacional, posibilitando que todos los peruanos puedan acceder a la vivienda con un precio asequible y sin interés lucrativo. Porque si los pobladores no cuentan con una alternativa de contar con un lote de terreno formal y accesible a su economía, se ven empujados a comprar posesiones informales de traficantes de terrenos.
Crear un organismo adscrito al Ministerio de Vivienda o la SBN, similar al Tribunal Registral, encargado en última instancia administrativa, de revisar los actos de los funcionarios municipales en materia de planeamiento urbano, dando solución a casos concretos y sentando precedentes vinculantes que sirvan de criterios directrices uniformes.
La creación y actualización de un catastro nacional unificado que permita identificar la condición y naturaleza de cada uno de los predios públicos y privados del país con la finalidad de resguardar de manera oportuna aquellos predios de mayor potencialidad.
Fortalecer la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), proveer de mayores recursos a su Procuraduría Pública y brindar mayor logística a la Subdirección de Supervisión, encargadas de combatir las invasiones de predios del Estado.
Tomando lo mencionado por Caria[4], los pobladores que invaden y viven en asentamientos humanos en paupérrimas condiciones son pobladores que usualmente no cuentan con una significativa cantidad de ahorros ni acceso seguro al crédito a través de instituciones financieras privadas. El muy bajo costo de acceso es uno de los principales fundamentos económicos en los que se sustentan las barriadas informales, dado que los pobladores no suelen disponer de suficiente capital para planificar y construir una vivienda segura. Frente a ello, es necesario que el Estado brinde financiamiento para la adquisición de lotes formales a aquellos que no cuenten con recursos propios y que además les otorguen asesorías técnicas posteriores para la construcción de sus viviendas.
CONCLUSIÓN:
Se debe frenar las invasiones no solo castigando a los invasores, sino, aún más, desalentando a que las personas, mayoritariamente de bajos recursos, vean en los traficantes de terreno una oportunidad de tener un lote donde vivir, todo ello a través de políticas públicas inclusivas que brinden alternativas accesibles y seguras para obtener una vivienda digna a precio de costo por medio de financiamientos o programas a mediano plazo que atienda las necesidades de la población y castigue duramente a quienes se valgan de ellas para, una vez más, intentar lucrar.
BIBLIOGRAFÍA:
- RAE: https://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=invadir
- Barnés Vásquez Javier (1989), La propiedad agraria: a propósito de la STC 37/1987, sobre la ley de reforma agraria adaluza” en Revista de Administración Pública N°119, Madrid.
- Gonzales Barrón, Gunther (2013), Derecho Urbanístico – Tomo 1, Ediciones Legales, Lima
- Ciara Antonio Stefano (2008), Títulos sin desarrollo. Los efectos de la titulación de tierras en los nuevos barrios de Lima, DESCO
[1]Ocupaciones ilegales de predios de propiedad privada y estatal. La Real Academia Española lo define (del latín invadere) como la ocupación anormal o irregular de un lugar. RAE: https://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=invadir
[2] Barnés Vásquez Javier (1989), La propiedad agraria: a propósito de la STC 37/1987, sobre la ley de reforma agraria adaluza” en Revista de Administración Pública N°119, Madrid, p.227.
[3] Gonzales Barrón, Gunther (2013), Derecho Urbanístico – Tomo 1, Ediciones Legales, Lima, p.219
[4] Ciara Antonio Stefano (2008), Títulos sin desarrollo. Los efectos de la titulación de tierras en los nuevos barrios de Lima, DESCO, p.17
Fuente de imagen: El Comercio
