Por Andres Devoto Ykeho, investigador Asociado del Grupo de Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social (Conurb), miembro del Concejo Consultivo del Equipo de Derecho Inmobiliario y miembro del Colectivo DespiertaLima.
Imagen: Plano de las Áreas de Tratamiento Normativo
A lo largo del presente artículo se desarrollará el devenir de la regulación urbanística metropolitana con el objetivo de entender y criticar una idea que subyace a los dispositivos jurídicos. Creo que la legislación aplicable para el área metropolitana de Lima ha normalizado la marginación de grupos desfavorecidos por mantener “la residencialidad” de unos cuantos distritos. En otras palabras, lo que tenemos aquí es una normativa ad hoc que fomenta la segregación urbana, que discrimina de oficio y que oculta un afán por excluir a muchos vecinos de la ciudad a acceder a vivienda asequible.
- Estructuración Urbana – Las Áreas de Tratamiento Normativo de Lima
Para las áreas metropolitanas el plan aplicable es Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM). Este un instrumento técnico normativo que orienta estas áreas conformadas por jurisdicciones distritales que presentan continuidad física, social y económica. Estas grandes aglomeraciones tienen una regulación particular por el hecho de presentar una realidad conurbada por varios núcleos urbanos (distritos) que acaban formando una sola unidad funcional: La metrópoli.
A diferencia de los Planes de Desarrollo Urbano (PDU), los PDM no contienen propuesta de zonificación. Por el contrario, este plan contiene componentes más generales como él (i) modelo de desarrollo urbano, (ii) los lineamientos generales de política, estrategias, objetivos y metas, y la (ii) estructuración urbana. Para explicar el problema de la Ordenanza 2361-MML, nos centraremos en la última.
La estructuración urbana responde a la identificación de áreas homogéneas y a la clasificación del suelo que permita orientar áreas para actuaciones e intervenciones urbanísticas. En Lima la estructuración urbana metropolitana se materializa en cuatro áreas de tratamiento normativo (ATN I, ATN II, ATN III y ATN IV). El Cuadro[1] a continuación detalla estas cuatro áreas y sus respectivas características:
Según Augusto Mendoza (2020), la lógica no explicita detrás de la diferenciación de ATNs es el rol que deben cumplir cada una de ellas según sus condiciones de desarrollo urbano. Según el urbanista, la lógica detrás de estas agrupaciones seria la siguiente:
| ATN | Lógica no explicita |
| ATN I | Áreas de la ciudad con menor nivel de consolidación, en proceso de desarrollo y que se encuentran en las zonas de la periferia de la ciudad |
| ATN II | Áreas de la ciudad que se encuentran consolidadas, concentran la localización de zonas comerciales y de servicios importantes para la ciudad |
| ATN III | Porciones de la ciudad con mayor nivel de consolidación y una gran concentración de áreas comerciales y servicios metropolitanos, así mismo, son las porciones de la ciudad con el mayor valor de suelo urbano, sin embargo, los parámetros urbanísticos limitan la altura, densidad, el indica de usos es limitado. |
| ATN IV | Todo lo que no es ATN I, II y III. Básicamente dos grandes tipos: el centro histórico y las áreas de ocupación semirural |
No obstante, en una investigación realizada por encargo del Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), donde formé parte del equipo junto Iván Ortiz y Jose Carlos Fernández, encontramos que la misma Municipalidad de Lima (2016) anteriormente ya había concluido que estas ATNs eran agrupaciones muy generales que no consideran la complejidad urbana de la Capital[2].
Según Fernández (2020), estas ATNs parecen ser una manifestación de una pretensión de categorizar en extremo los espacios de la ciudad que son inevitablemente heterogéneos. Asimismo, afirma que la definición formal de estas áreas no dice nada respecto a su contenido. Para el abogado y urbanista, distinciones como “mayor densificación” o “densificación regulada” no solo son cuestionables, sino que parecen distinguir (tal vez de manera discriminatoria) entre la zona “moderna” y la zona “no moderna” a la que sí se le impone densificación. Esa sospecha parece confirmarse ahora como veremos más adelante en el artículo.
Actualmente el IMP[3] tiene una propuesta de nuevas ATN pendiente de aprobación. A diferencia de las cuatro ATN anteriormente mencionadas, el IMP propone siete nuevas áreas: áreas de consolidación urbana, de intensificación de la compacidad, de integración urbana, de potenciación productiva, de conservación cultural y protección ambiental, de reestructuración por riesgo alto, y de regeneración urbana.
Personalmente creo que la nueva estructuración urbana planteada por el IMP es un avance respecto a las agrupaciones generales y cuestionadas que se encuentra vigentes actualmente. En este sentido, para el caso específico de la ATN III vigente a la fecha, considero problemático seguir usando esta agrupación. Concuerdo con lo que plantean los autores antes citados: no tiene sentido que un área céntrica y con mayores servicios metropolitanos promueva una densidad tan baja.
- Los restrictivos Parámetros Distritales de la ATN III
No solo existe controversia sobre las áreas de tratamiento normativo de la capital, sino que la regulación de zonificación que se ha establecido en virtud de estas ha perpetuado también una lógica de excusión.
En Lima Metropolitana la zonificación no se asignó mediante PDUs que respondan a macro zonas pensadas con la visión metropolitana del PDM. En la gestión de exalcalde Luis Castañeda no solo se relegó la formulación de un PDM, sino que también se permitió que los distritos propongan los llamados Reajustes de Zonificación para partes de la ciudad. Se desaprovechó la escala metropolitana y se regularon los suelos del Lima por pedacitos, sin una visión integral o sistémica. De esta manera, la asignación de zonificación se fragmentó, y en algunos casos, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) otorgó incluso competencias a ciertos distritos para que legislen sobre algunos parámetros urbanísticos específicos.
Justamente, coincide que los distritos de Miraflores, La Molina, Santiago de Surco, San Isidro, San Borja y Magdalena del Mar, a los que se les permitió regular sus parámetros, son también parte de la cuestionada ATN III. A primera vista uno puede pensar que es positivo que las municipalidades cooperen entre sí, generando espacios para la coordinación interinstitucional. No obstante, si uno ve con detenimiento algunos parámetros que aprobaron estos distritos concluimos que estos son muy restrictivos en cuanto al acceso a la vivienda.
La cantidad de estacionamiento que obligan a construir, las densidades, los retiros o simplemente el tamaño mínimo de departamento requerido hace pensar que solo se quiere construir vivienda para gente con dinero ¿Quién puede pagar un departamento con un solo dormitorio de 100 m2? ¿Quién necesita tres estacionamientos por unidad de vivienda? A nivel internacional es bien conocido como estas regulaciones exacerban la segregación, reducen la asequibilidad y hacen que las ciudades sean menos sostenibles (Banco Mundial 2020). En Lima lo hacemos en virtud de la “densificación regulada” propuesta por la obsoleta ATN III.
Hubo una oportunidad para cambiar dicha situación. En la gestión de la exalcaldesa Susana Villarán se aprobó la Ordenanza N° 1862-MML donde se estableció que se derogaban todas las disposiciones municipales que disponían la delegación de competencias metropolitanas a las municipalidades distritales sobre urbanismo y zonificación. Sin embargo, su gestión lamentablemente no aprobó una regulación metropolitana menos restrictiva que las reemplace. Tampoco pudo aprobar el PDM propuesto (PLAM 2035) en el Concejo Metropolitano. En esta línea, las municipalidades distritales pudieron seguir regulando sus normas segregadoras y excluyentes hasta la fecha.
- Proceso Competencial por la Vivienda Social
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) en el 2018 aprobó el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación[4] para establecer disposiciones básicas para el diseño y ejecución de viviendas de interés social. Esta normativa es fundamental porque permitía a los desarrolladores inmobiliarios levantar edificios con mayor edificabilidad, departamentos más pequeños, con menores dotación de estacionamiento, y otras características, siempre y cuando formen parten de los programas subvencionados por el MVCS. Así, se permitía aumentar el tipo de oferta de vivienda en las áreas céntricas de la ciudad tratando de hacerle frente a la regulación limeña altamente restrictiva.
Es de conocimiento público que la Municipalidad de San Isidro en octubre de 2019 presentó una demanda de conflicto de competencia en contra del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS). Lo mismo posteriormente hizo la MML en marzo del presente año. Los gobiernos locales aluden que es competencia municipal regular cuantos pisos tiene una edificación, por lo que piden dejar sin efectos las normas expedidas por el MVCS que promueven y estimulan la construcción de viviendas de interés social en sus jurisdicciones.
Por su parte, San Isidro alegó que la construcción de estos edificios contraviene la calidad residencial del distrito, desvalorizan los predios actuales y desvirtúan el desarrollo planificado. Si bien el Tribunal está por dictaminar si se invadieron las atribuciones exclusivas municipales (ese análisis requerirá de otro artículo), yo me pregunto ¿Qué tan justo es excluir a las personas de menos recursos de los beneficios que generan economías de aglomeración? Creo que es abiertamente injusto, y lo acaba de hacer de manera explícita la MML.
- La (segregadora) Ordenanza N° 2361-MML.
Uno de los lineamientos estratégicos del Plan de Desarrollo Urbano 2021-2040 PLANMET (PDM) propuesto por la gestión del actual alcalde Jorge Muñoz es tener una metrópoli inclusiva y con equidad social. No obstante, los regidores del Concejo Metropolitano Lima han aprobado recientemente la Ordenanza N° 2361-MML que va en contra de las características señaladas anteriormente.
Esta norma que regula la ejecución de proyectos de habilitación urbana y edificación para vivienda de interés social en la Capital, ha establecido que no se ejecutarán proyectos de vivienda social en los distritos que se encuentran en la ATN III. Es decir, si ya es complicado para las personas de estratos medios poder vivir en estas áreas dados los parámetros existentes, ahora se prohíbe explícitamente que las personas aún menos favorecidas puedan vivir aquí.
La MML en su exposición de motivos justifica esta exclusión por ser la zona de la ciudad de mayor demanda y más alto valor del suelo, por lo que su aplicación en estos distritos se hará posteriormente en coordinación con las municipalidades. El alcalde Jorge Muñoz[5] alega que no hay discriminación, sino que lo que se busca evitar es que las constructoras logren autorizaciones para construir viviendas de interés social que se vendan con precios que no lo son.
Al respecto, discrepamos con el burgomaestre. Como hemos desarrollado anteriormente, la discriminación lamentablemente viene desde antes de su gestión municipal. Con esta Ordenanza lo único que se ha logrado es sincerar un patrón de segregación promovido por la misma administración edil a lo largo de los años. Concuerdo con el ex ministro Carlos Bruce en que esto vulnera los principios de igualdad y no discriminación establecidos en nuestra Constitución[6]. Incluso podría ser objeto de una acción de inconstitucionalidad.
Las normas urbanas pueden optar por establecer marcos efectivos para el desarrollo sostenible o acentuar las desigualdades. Es por eso que el derecho urbanístico es necesario para proporcionar reglas que equilibren los intereses públicos y privados en competencia, especialmente, en el caso del uso y desarrollo urbano del suelo (UN-Habitat 2017,5). La Ordenanza en cuestión privilegia la “residencialidad” de unos pocos frente a la necesidad de cerrar las brechas de vivienda existentes.
La asequibilidad del alojamiento es un aspecto clave para una ciudad bien administrada y los planes urbanísticos juegan un papel crucial en el planeamiento a escala para acomodar las futuras proyecciones demográficas y migratorias. Es fundamental que los planeamientos identifiquen espacios en los que se puede proporcionar vivienda asequible en suelos con servicios para asegurar que las futuras generaciones tengan estándares habitacionales adecuados (UN-Hábitat 2018,25). Ergo, la ATN III debió ser identificada como ese espacio donde se proporcione vivienda asequible. Por el contrario, esta regulación urbanística sirvió como instrumento de segregación.
Para entender un poco el contexto respecto a la diversidad socio económica, el sociólogo Omar Pereyra (2018) afirma que la evidencia estudiada muestra que el modelo de segregación residencial a gran escala en Lima no se ha debilitado, sino que más bien se ha fortalecido. Lima, hoy en día, se caracteriza por mostrar grandes concentraciones relativamente homogéneas de población por nivel socio económico (NSE).
Si bien esto no niega que existan casos de condominios cerrados exclusivos en distritos pobres o casos de gentrificación, su presencia no es significativa como para dar un giro a la tendencia principal que es la consolidación de la segregación a gran escala. De hecho, afirma Pereyra que no solo los distritos concentran cada vez más población de un mismo NSE, sino que además hay menos distritos heterogéneos en 2007 que en 1993.
Asimismo, Pereyra afirma que el boom inmobiliario reforzó esta dinámica facilitando la compra de departamentos para el nivel socio económico medio en zonas deseables para este grupo. La consecuencia fue la consolidación de un gran bloque segregado de población de NSE medio en la zona central de la ciudad. Así, se ha dejado de lado una perspectiva de la metrópoli y no se atiende la demanda de vivienda de los estratos más bajos (Bensus 2018).
En esta línea, lo que causará la Ordenanza N° 2361-MML es reducir las posibilidades de los vecinos más desfavorecidos de que puedan vivir cerca a sus lugares de trabajo, aumentarán sus costos de transporte y posiblemente se les condene a optar por trabajos informales en los distritos periféricos[7]. Como limeño e investigador urbano levanto mi voz de protesta. Este tipo de normas acentúan la desigualdad, reducen mercados, generan menos oferta disponible y hacen imposible que la ciudad sea realmente para todos y todas.
Fuente de imagen: Gestión
BIBLIOGRAFÍA:
BANCO MUNDIAL
2015 Perú: Hacia un sistema integrado de ciudades. Lima, Perú: Banco Mundial
2020 Urban Land and Housing Market Assessment: A Toolkit
BENSUS, Viktor
2018 “Densificación (no) planificada de una metrópoli: El caso del Área Metropolitana de Lima 2000-2014”. Revista INVI. Año 33, N° 92, Pp. 9-51.
BRUCE, Carlos
2021 La peor ordenanza desde el Virreinato. Lima, Perú: Perú 21
FERNANDEZ, Jose Carlos
2020 Las Áreas de Tratamiento Normativo de Lima y el Cientificismo de la Planificación Urbana. Enfoque Derecho.
INSTITUTO METROPOLIANO DE PLANIFICACIÓN (IMP)
2020 Modelo de Desarrollo Urbano y Territorial del PLANMET – Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano Lima al 2040
MENDOZA Augusto
2020 La regulación urbanística de la provincia de Lima. Urbanismo y Economía.
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
2016 Presentación del Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano – PLAM Lima y Callao 2035
ORTIZ, IVAN, Jose Carlos FERNANDEZ y Andres DEVOTO
2020 “«Derecho y Planificación Urbana. Problemas actuales de la planificación de Lima Metropolitana”. IUS ET VERITAS. N° 61, Pp. 246-262.
PEREYRA, Omar
2018 “«Competencia asistida» por el lugar y la consolidación de la segregación residencial de gran escala: Lima, 1993-2007”. Revista de Ciencia Política y Gobierno. Vol 5. N° 9, Pp. 35-58.
UNITED NATION HUMAN SETTLEMENTS PROGRAMME (UN-HABITAT)
2017 Rules of the Game: Urban Legislation. Nairobi
2018 Planning Law Assessment Framework [Marco de Evaluación de la Normativa en material de Planeamiento Urbanístico]. Nairobi
[1] De conformidad con la Ordenanza N° 620-MML y N° 710-MML
[2]https://www.munlima.gob.pe/images/descargas/region-lima/asamblea-metropolitana/PLAN-METROPOLITANO-DE-DESARROLLO-URBANO.pdf
[3]http://imp.gob.pe/wp-content/uploads/2021/06/PG-4.2.1_PDM_LIMA_SECTORIZACION_NORMATIVA_A0.pdf
[4] Aprobada por el Decreto Supremo N° 010-2018-VIVIENDA, modificada por el Decreto Supremo N° 012-2019-VIVIENDA
[5]https://canaln.pe/actualidad/jorge-munoz-defiende-limitacion-construccion-viviendas-sociales-n436594
[6]https://peru21.pe/opinion/opinion-carlos-bruce-la-peor-ordenanza-desde-el-virreinato-noticia/?ref=p21r
[7] Según Ruiz, el 71% de los empleados del sector informales en Lima viven en distritos periféricos. De este 71% de empleados, más del 58% trabaja cerca de sus hogares. Son aproximadamente 624 mil personas (12% de la fuerza laboral de la ciudad) que trabajan en la informalidad de cercanía atribuible, en cierta medida, a una deficiente oferta de transporte. https://www.caf.com/es/conocimiento/visiones/2018/09/y-si-el-transporte-explicara-algo-sobre-la-alta-informalidad-y-la-baja-productividad-en-las-ciudades-latinoamericanas/
Muy interesante articulo