Cuestiones acerca de la propiedad privada y la denominada “Área de Reserva de Vía”

Por Naoky Ccallo Paredes, practicante del Área Inmobiliaria del Estudio Rubio Leguía Normand.

Desde hace ya mucho tiempo, se sostiene (de manera acertada) que la Propiedad no puede ser un derecho absoluto. Cuestiones de orden e interés social de la ciudadanía, obligan que la propiedad privada sea ejercitada en armonía con el bien común; sin embargo ¿Cuáles son los límites del “bien común”? ¿hasta dónde puede ejercerse la propiedad privada, sin afectar el bien común?

Innegablemente la respuesta a dichas interrogantes deberá hallarse en el caso concreto que se desee analizar. Por nuestro lado, nos enfocaremos en responderla desde las implicancias que tienen la afectación de las denominadas “Área de Reserva de Vía”, en la propiedad que ejercen lo privados sobre sus inmuebles.

1. Marco regulatorio de las Vías.

Previamente al desarrollo del tema central de esta investigación, conviene hacer una somera referencia a lo que, legislativamente, se entiende como “Vía”. Así:

Según la Resolución Directoral N° 02-2018-MTC/14 “Glosario de Términos de Uso frecuente en proyectos de infraestructura vial”, se denomina vía a todo Camino, arteria o calle, que comprende la plataforma y sus obras complementarias.

En ese sentido, las Vías en general pueden ser clasificadas de la siguiente manera[1]:

• La Red Vial Nacional son las carreteras de mayor carga vehicular e importancia. Su función es unir las fronteras norte y sur del país y cuenta con ejes de penetración que comunica la costa con la sierra y la selva. La Red Vial Nacional está a cargo de Provías Nacional, entidad dependiente del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
• La Red Vial Departamental o Regional cuenta con vías complementarias o alimentadoras de la Red Vial Nacional y sirve como elemento receptor de los caminos de la Red Vial Vecinal o Rural. La Red Vial Regional se encuentra a cargo del Gobierno Regional correspondiente.
• La Red Vial Vecinal o Rural[2] tiene como objetivo principal servir de elemento de unión y comunicación entre los principales centros poblados, articulándose con la Red Vial Departamental o Rural y/o la Red Vial Nacional. Se encuentra bajo la jurisdicción de los gobiernos locales e integran la zona tendiendo a su continuidad con los caminos de las provincias colindantes.

Como no podría ser de otra manera, la infraestructura vial, vías ferroviarias, caminos y otros, tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles; es decir, son bienes de dominio público del Estado[3].

Finalmente, cualquier vía (sea de carácter nacional, regional o local), para ser considerada como tal deberá contar con la Resolución que apruebe el Derecho de Vía; el cual verifica el área de terreno en que se encuentra la carretera y sus obras complementarias, los servicios y zona de seguridad para los usuarios y las previsiones para futuras obras de ensanche y mejoramiento.[4]

2. Sobre las “Áreas de Reserva de Vía” o áreas reservadas para Vías.

Habiéndose enmarcado la definición legal de lo que se considera como “vía”, corresponde en este apartado identificar las características, implicancias y naturaleza del Área de reserva de vía o área reservada para vías (en adelante, “áreas reservadas”).

De esta forma, siguiendo un orden jerárquico respecto del ordenamiento urbanístico que regula estas áreas, debemos dirigirnos en primer lugar a lo establecido en el Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE):

Norma GH.020: Componentes del Diseño Urbano.

• Artículo 48°: “En el caso que, dentro del área por habilitar, el Plan de Desarrollo urbano haya previsto obras de carácter regional o provincial, tales como vías expresas, arteriales, intercambios viales o equipamientos urbanos, los propietarios de los terrenos están obligados a reservar las áreas necesarias para dichos fines. Dichas áreas podrán ser utilizadas por los propietarios con edificaciones de carácter temporal, hasta que estas sean adquiridas por la entidad ejecutora de las obras” (resaltado nuestro).

Antes de precisar los alcances de este artículo, debemos mencionar que el área reservada nace y cobra relevancia a raíz de los procedimientos de habilitación urbana que ejecutan los particulares respecto de los predios de su propiedad; sin embargo, tanto la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones (Ley N° 29090), así como su reglamento, omiten referirse a este tipo de áreas, por lo que ante algún eventual conflicto normativo entre la regulación técnica municipal y la del RNE, este último deberá prevalecer[5].

Centrándonos nuevamente en la definición funcional que establece el RNE, podemos mencionar que existen habilitaciones urbanas que están sujetas a brindar aportes reglamentarios, correspondientes a un área de terreno habilitado destinado a recreación pública y servicios públicos. Adicionalmente a ello, y en caso así lo prevea el Plan de Desarrollo Urbano (correspondiente a la región o la provincia), existen áreas que deben ser reservadas para obras de carácter regional o provincial, que en su gran mayoría son vías de carácter urbano[6].

Tal como lo menciona el artículo 48° del RNE, dichas áreas podrán ser utilizadas por los propietarios con edificaciones de carácter temporal, hasta que estas sean adquiridas por la entidad ejecutora de las obras. En ese sentido, si bien se entiende que el área está reservada (afectada a un futuro uso público), en la actualidad se debería permitir (por mandato del RNE) el uso y disfrute normal sobre el predio, a condición de que la propiedad sea adquirida por la entidad ejecutora y al amparo del TUO del Decreto Legislativo 1192, “Ley Marco de Adquisición y Expropiación de Inmuebles, Transferencia de Inmuebles de Propiedad del Estado, Liberación de Interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura” aprobado por Decreto Supremo No.011-2019-VIVIENDA.

Asimismo, sobre este último aspecto, la misma Norma GH.020 del RNE, establece que la entidad encargada de la ejecución de las obras viales o de equipamiento urbano, deberá abonar el justiprecio del valor del terreno reservado, según lo determinado por el Consejo Nacional de Tasaciones, previamente a su ejecución (Artículo 49° de la Norma GH.020.).

En tal sentido, concluimos que para la transferencia de la propiedad sobre el Área reservada para las vías (según Artículo 49°) será necesario el previo pago del justiprecio al propietario del predio. Ya sea mediante el proceso de adquisición (negociación del Estado con el propietario) o mediante la expropiación (que a la fecha se ejecuta mediante un procedimiento administrativo). Previo a ello, el propietario habilitador únicamente debe reservar el área sin que esto implique transferencia de propiedad a la entidad ejecutora. Esta reserva de área, en realidad implica una afectación que se inscribirá en el Rubro de cargas de la Partida del inmueble matriz (no dispone la apertura de una nueva Partida).

Ante esta última afirmación surge la duda planteada al inicio de esta investigación ¿Cuáles son los límites del bien común en este caso? ¿la afectación de un área para reserva de vía otorga calidad de bien de dominio público a dicha área? ¿hasta dónde puede el propietario del predio habilitado, ejercer la propiedad sobre el área reservada para vía?

En primer término, debemos recalcar que por mandato del Reglamento Nacional de Edificaciones (Artículo 48°), el propietario puede seguir utilizando el área reservada, mientras no se realice el pago justipreciado; es decir, la transferencia de la propiedad a favor de la entidad ejecutora. En esta línea de idea, el área reservada no llega a salir de la propiedad del titular registral y mucho menos se somete al dominio del Estado hasta la ejecución de la vía (o, al menos, hasta la aprobación del Derecho de vía). La limitación de la propiedad privada, así descrita, llega a ser mínima y acorde a derecho, pues no existe traslado de dominio hasta antes de que la entidad ejecutora lo adquiera pagando el justiprecio (momento en el que se convierte en bien de dominio público).

Como se mencionó anteriormente, la afectación del área reservada tiene su fundamento en lo que disponga el Plan de Desarrollo Urbano, lo cual implica que esta reserva no sea perpetua debido al plazo máximo que maneja este documento técnico (de 10 a 15 años). Por tanto, siempre cabe la posibilidad que la afectación sea dejada sin efecto, o cuando menos retrasada por un largo tiempo, lo cual repercute en beneficio para el propietario habilitador, quien podrá seguir disfrutando del área reservada durante el tiempo que demore la ejecución de las obras (en caso llegue a concretizarse).

Lo hasta aquí mencionado tiene correlato en lo regulado para Lima Metropolitana a través de la Ordenanza N° 296-MML. Así:

Artículo 23.- Adquisición de Áreas Afectadas.- Las entidades y organismos públicos y/o las empresas concesionarias de los servicios públicos correspondientes, deben procurar la adquisición de los inmuebles de propiedad privada afectados por áreas o zonas reservadas para usos públicos o servicios públicos, para cuyo efecto gestionarán los recursos presupuestales necesarios, tanto para el pago de la tasación efectuada para tal efecto por el Consejo Nacional de Tasaciones, como para la ejecución de los proyectos y obras correspondientes.

Sin embargo, como se verá más adelante, a nivel práctico el Tribunal Registral no ha tenido una respuesta clara y única sobre el carácter privado o público que tiene las áreas reservadas. 

3. El titular registral del inmueble afecto a “Área reservada para vías”, ¿puede ejercer los atributos de la Propiedad sobre el predio? Posición personal y del Tribunal Registral.

La respuesta a esta última pregunta se concluye de todo lo descrito anteriormente. Bajo nuestro punto de vista, sí es posible ejercer todos los atributos de la propiedad que ostenta su titular, siempre y cuando respete la afectación a la que se encuentra el área aprobada en la habilitación urbana.

El propietario, en tanto respete el área reservada y no imposibilite las futuras obras que se realizarían sobre esta, puede válida y legalmente usar, disfrutar, disponer y reivindicar del área reservada, pues la afectación sólo limita la utilización del inmueble a futuro. Así, en teoría, podría arrendar, usufructuar, otorgar en superficie, transferir, reivindicar, subdividir, gravar, edificar (de manera temporal), y realizar cualquier otro acto que le competa, siempre que la otra parte contratante tenga presente que el área adquirida se encuentra afecta a reserva de vía (con el correlato de que deberá ser transferido obligatoriamente a la entidad ejecutora a futuro). Obviamente, esto no aplica en los casos en que la entidad ejecutora ya haya iniciado obras, o esté por empezar. Adicionalmente es importante tener en cuenta los efectos y limitaciones que genera la inscripción de la anotación preventiva regulada en el artículo 5.5[7] del TUO del Decreto Legislativo 1192.

A nivel jurisprudencial, últimamente han existido algunas resoluciones que consideraron que el área reservada para vía es bien de dominio público, a pesar de que todavía no haya sido transferida a la entidad ejecutora de la obra. Así:

• • La Resolución N° 357-2020-SUNARP-TR-L, de fecha 30 de enero de 2020, en la que el área de reserva todavía no fue transferida al Estado, confundiendo la vía con el área de reserva de vía, menciona que:

F.j.9. “Siendo entonces que los intercambios viales son aquellos elementos de la infraestructura vial y de transporte donde se cruzan dos o más caminos y constituyen bienes de dominio público, no pueden por tanto ser objeto de prescripción”

• • Del mismo modo, en la Resolución N° 011-2020-SUNARP-TR-T, de fecha 3 de enero de 2020, no se acreditó la efectiva transferencia del “área reservada” al dominio de la Entidad ejecutora; sin embargo, equivocadamente, consideran que:

F.j.5. “Revisada la Partida directamente vinculada, exactamente el asiento B-2 (…), tenemos la recepción de obras de la habilitación urbana Olimpo, segunda etapa, la cual está compuesta por área útil (lotes vendidos a favor del habilitador), área de recreación pública, para vías públicas y un área de 10,389.60 m2 que corresponde a vías metropolitanas. Estas áreas fueron aprobadas por resolución de alcaldía (…) lo que significa que, salvo el área útil, pertenecen al Estado”.

Al respecto, es importante tener en cuenta lo indicado por la norma G.040 del Reglamento Nacional de Edificaciones, que en su artículo único y en relación a la cesión de vías establece:

“Área de terreno rústico destinado a vía que es cedida a título gratuito por el propietario de un terreno rústico como consecuencia del proceso de habilitación urbana”.

Es decir, en estas resoluciones se consideraría que no solo las vías que en estricto forman parte de la habilitación forman parte de la obligación de ser transferidos gratuitamente, sino las proyecciones – ampliaciones de vías y vías metropolitanas.  Con lo cual en estos casos, no cabría indemnización.

Sin perjuicio de lo anterior, existe una corriente amplia en el Tribunal Registral que confirma la posición aquí defendida. En su gran mayoría, esta corriente afirma:

“En un predio objeto de habilitación urbana se pueden distinguir vías públicas al interior de la urbanización y áreas reservadas para vías públicas de carácter metropolitano o regional que no forman parte de la habilitación urbana. Las vías públicas al interior de la habilitación urbana adquieren la calidad de bienes de dominio público por el mérito de la habilitación urbana y las áreas reservadas para vías públicas de carácter metropolitano o regional, adquieren la condición de bien de dominio público cuando la entidad correspondiente adquiera el terreno y ejecute las obras”.

De esta forma, se decantan por esta postura: Resolución N° 311-2020-SUNARP-TR-A, de fecha 03 de agosto de 2020; Resolución N° 2436-2019-SUNARP-TR-L, de fecha 20 de setiembre de 2019; Resolución N° 062-2016-SUNARP-TR-A, de fecha 28 de enero de 2016; y, Resolución N° 1374-2009-SUNARP-TR-L, de fecha 04 de setiembre de 2009.

Esperamos que las Resoluciones contradictorias mencionadas, no sean replicadas en futuros fallos del Tribunal. No es legal ni justo, confundir una vía actual o en proceso de culminación (y en especial cuando forma parte de un proceso de habilitación urbana), que evidentemente es bien de dominio público afecto al uso público; con un área reservada para futura y eventual vía pública, pues esta última es únicamente una reserva de área que permanece en propiedad del titular habilitador (no existe transferencia del bien, en ningún momento), que para ser convertida en “vía” deberá contar, cuando menos, con el pago del justiprecio a fin de cumplir con lo establecido en el artículo 70 [8] de la Constitución y el TUO del Decreto Legislativo 1192.

Bibliografía:

[1] Artículo 4°, Decreto Supremo N° 017-2017-MTC, Reglamento de Jerarquización Vial.

[2] Dentro de estas, se ubican las denominadas “Vías arteriales, vías colectoras, vías expresas y vías locales”, recientemente precisadas por la Resolución Ministerial N° 029-2021-VIVIENDA, Modificación de la norma técnica G.040 Definiciones del Reglamento Nacional de Edificaciones.

[3] Artículo 2°, Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley N° 29151).

[4] Definición según el Artículo 3° del Decreto Ley 20081, promulgado el 17 de julio de 1973. Información extraía de: Castillo Cajas, Julio Benjamín. Derechos de propiedad en carreteras públicas, un saneamiento pendiente. En: RDA14- Derecho Administrativo y Propiedad. Círculo de Derecho Administrativo (CDA). PUCP. Pág. 178.

[5] Artículo 36° del TUO de la Ley N° 29090:

“El Reglamento Nacional de Edificaciones, el Código de Estandarización de Partes y Componentes de la Edificación y el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación, constituyen las normas técnicas nacionales de cumplimiento obligatorio por las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que diseñen o ejecuten habilitaciones urbanas y edificaciones en el territorio nacional. Las normas técnicas de carácter regional, provincial o distrital deben guardar concordancia con la regulación establecida en estas normas técnicas nacionales y, de ser el caso, adecuarse a la misma”

Concordante con lo mencionado por la Resolución N° 329-2018-SEL-INDECOPI (Barreras Burocráticas por Aportes reglamentarios en Habilitación Urbana- MML), Fj. 59.

[6] No debe olvidarse que Según la Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 81): Corresponde a las Municipalidades provinciales definir, mantener y señalar la nomenclatura de la red vial provincial.

En el caso específico de Lima, dicha atribución corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Adicionalmente, corresponde a esta entidad elaborar el Plan de Desarrollo Urbano sobre esta jurisdicción.

[7] 5.5. El Sujeto Activo o el Beneficiario solicita la inscripción de la anotación preventiva del área que comprende el proyecto de infraestructura, adjuntando la disposición emitida por la autoridad competente establecida en las disposiciones legales vigentes y los planos respectivos. Dicha anotación generará los siguientes efectos:

1. 1. Por la anotación preventiva toda persona tiene conocimiento de ella y advierte de la existencia de una afectación sobre el predio por la ejecución de un proyecto de Infraestructura, el cual va a ser materia de adquisición a través del trato directo o la expropiación por parte de la entidad ejecutante.
   2. Para no alterar el valor de los inmuebles, las áreas que forman parte de la anotación preventiva no podrán ser objeto de acciones de saneamiento físico legal, habilitaciones urbanas, cambio de zonificación y autorizaciones de edificación y licencias, por parte de cualquier entidad pública, así como los procesos iniciados al amparo del artículo 21 de la Ley Nº 27157, Ley de Regularización de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común. Si las acciones antes citadas son realizadas con posterioridad a la anotación preventiva, éstas no podrán ser objeto de valorización para efecto de la Tasación.
   3. La anotación preventiva tendrá una vigencia de sesenta meses contados desde la fecha de la inscripción de la anotación o hasta que se solicite la inscripción de su levantamiento y cancelación, adjuntando la resolución emitida por la autoridad competente establecida en las disposiciones legales vigentes. Dentro del citado plazo se implementan los procesos previstos en el Título III y el Título IV del presente Decreto Legislativo.
   4. La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) debe proceder a la inscripción a que se refiere el apartado anterior, en un plazo no mayor a sesenta días hábiles.Una vez inscrita la anotación preventiva a que se refiere el párrafo anterior, la SUNARP entregará, conjuntamente con la anotación de inscripción correspondiente, el gráfico del área objeto de la anotación preventiva.
   5. El Sujeto Activo o el Beneficiario, bajo responsabilidad, notifica a las Municipalidades Distritales y Provinciales correspondientes sobre las inscripciones de las anotaciones preventivas, para su incorporación en los planes de desarrollo urbano, usos de suelos y otras disposiciones relativas al suelo. Los títulos, autorizaciones, licencias, permisos u otros otorgados por entidades del Estado, que contravengan los alcances de la anotación preventiva, son nulos de pleno derecho.
   6. La anotación preventiva regulada por este numeral no supone la identificación efectiva del Sujeto Pasivo para efectos del cumplimiento de lo previsto en el numeral 16.1 del artículo 16 del presente Decreto Legislativo.

[8] El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.