Por Félix Puémape y Mauricio Zavaleta, politólogos de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
En el año 2003, la Ley de Partidos Políticos (LPP) estableció que las agrupaciones políticas, independientemente de su categoría, debían regirse por normas de democracia interna. A partir de entonces, los candidatos a todos los cargos de elección popular (con excepción de los invitados) han sido proclamados bajo este mandato. Pese a ello, las élites partidarias de la mayoría de partidos y movimientos regionales han venido desarrollando estrategias para seleccionar de forma discrecional a sus candidatos.
Con el fin de superar esta situación y tener partidos menos caudillistas y con mayor legitimidad, en el marco del debate sobre la reforma electoral, el proyecto de Nueva Ley de Partidos Políticos presentado por los organismos electorales ha propuesto que los procesos de democracia interna se realicen de manera simultánea y con la participación efectiva, a través del voto directo, de todos los afiliados al partido.[1] Sin embargo, el componente central de la propuesta consiste en el involucramiento directo de las entidades electorales en los procesos: al RENIEC se le encargaría la función de elaborar y depurar el padrón de afiliados; a la ONPE, la organización de los procesos; y al JNE, la fiscalización y resolución de controversias. Dado que la poca legitimidad de los partidos no es un problema exclusivo del Perú, buena parte de estas iniciativas se han inspirado en aquellas desarrolladas por otros países. Así, el paquete de medidas propuestas guarda algunas similitudes con el esquema de elecciones primarias que se desarrollan en Argentina, conocidas como PASO.[2]
El objetivo de este artículo es analizar en qué medida la propuesta presentada por los organismos electorales podría lograr el objetivo trazado: garantizar la toma de decisiones a través de mecanismos democráticos y transparentes al interior de los partidos. Para ello, es importante diferenciar a las agrupaciones políticas por el propósito para el cual fueron creadas y el impacto que eso ha tenido en sus dinámicas internas. Partidos como el APRA, el Partido Popular Cristiano (PPC) y Acción Popular (AP), nacieron a partir de la búsqueda de canales de representación de sectores sociales determinados (trabajadores o clases medias regionales) así como por la existencia de visiones sobre la forma de alcanzar una sociedad más justa desde diferentes claves ideológicas. De ahí que, pese a la fuerza de sus líderes, sus miembros asumieron que había un proyecto que estaba por delante del caudillo y lograron construir organizaciones con militantes activos y cuadros intermedios con voz propia. Si bien durante los años noventa, estas tres agrupaciones experimentaron un acelerado proceso de descomposición, estas sobrevivieron gracias a liderazgos fuertes (Alan García en el APRA y Lourdes Flores en el PPC) y han logrado conservar hasta la actualidad un mínimo de organización, lo cual es determinante para la existencia de competencia política intrapartidaria.
Si estos partidos constituyeran el universo de la oferta política (como lo fue en la década del ochenta si se agrega a la fenecida Izquierda Unida), en la medida que cuentan con cuadros, militantes y finalmente, facciones que compiten entre sí (cuaretones y jorgistas en el caso del APRA o reformistas y castristas en el caso del PPC[3]), podríamos esperar que la propuesta elaborada por los organismos electorales contribuya a una mayor transparencia de los procesos internos. Sin embargo, estos partidos son la excepción, mas no la regla, de nuestro actual sistema de competencia.
Las agrupaciones formadas luego de 1990, predominantes en el mercado electoral, presentan una dinámica interna distinta. Su origen no se encuentra en una coyuntura política determinada ni en la búsqueda de representar sectores específicos de la sociedad, sino en llevar al poder a quien lidera la agrupación. En esta clase de vehículos personalistas no existen militantes ni cuadros leales, sino políticos independientes en busca de arrastre electoral, quienes aceptan desde un inicio que la última palabra está en manos del líder.[4] Dos de los tres presidentes electos desde el retorno de la democracia ganaron con esta clase de partidos (Alejandro Toledo con Perú Posible y Ollanta Humala con el Partido Nacionalista), lo cual finalmente se tradujo en la pérdida del control del parlamento durante los últimos años de la gestión de ambos mandatarios, debido a la deserción de los miembros de sus bancadas.
Los altos niveles de cambio partidario o transfuguismo son muestra tangible de este tipo de articulación política: independientes coaligados durante el periodo electoral que luego se distancian en búsqueda de nuevas alianzas. Durante las últimas elecciones subnacionales del año 2014, el 70% de los candidatos que obtuvieron el primer o segundo lugar a la presidencia regional (ahora Gobernación) había pertenecido a más de un partido político, cifra que aumenta a 86% en el caso de los candidatos electos a los municipios provinciales. En esta clase de agrupaciones, los candidatos no son seleccionados por medio de mecanismos de democracia interna ni los méritos realizados como militantes del partido, sino que son producto de negociaciones individuales entre políticos con intereses comunes. En el caso de las elecciones nacionales, los partidos ofertan sus cupos a una serie de políticos locales que por su prestigio o recursos económicos ingresan en las listas al congreso.
Carentes de vida orgánica fuera de los periodos electorales, es difícil imaginar cómo este tipo de vehículos personalistas y coyunturales podría llevar a cabo elecciones internas. Para “cumplir” lo establecido en la ley han optado por presentar “listas únicas” que son “elegidas” por personas atraídas en la víspera al inicio de la campaña. Otra forma es presentar listas opuestas de seguros ganadores contra seguros perdedores[5]. En ese sentido, es necesario preguntarse acerca de la pertinencia de invertir recursos públicos en organizar y fiscalizar elecciones intrapartidarias donde no existe real competencia política. Si bien la propuesta de los organismos electorales busca resultados claramente positivos a partir de casos extranjeros o nacionales en los que los mecanismos de democracia interna sí han logrado sus objetivos, pierden de vista la forma cómo funcionan realmente los partidos políticos peruanos.
Pero, si los procesos establecidos por ley no logran desarrollar partidos menos personalistas y con mayor legitimidad, ¿de qué forma es posible alcanzar estos objetivos? A partir de lo mencionado líneas arriba se desprende que ello es posible cuando existen condiciones mínimas para la competencia al interior de los partidos. Una organización permanente es esencial. Cuadros y militantes con capacidad para reclamar cuotas de poder son centrales para que exista competencia política interna. Al respecto, hay que partir de la premisa de que las élites partidarias, líderes fundadores o candidatos naturales tiene pocos incentivos para fortalecer la organización interna de sus partidos, lo cual es sinónimo de empoderar contrincantes internos y limitar su margen de maniobra personal.
Desde esta lógica, las reformas con mayor capacidad en garantizar el establecimiento de mecanismos democráticos en los partidos son aquellos que fortalezcan su infraestructura organizativa, muy a pesar de la voluntad de sus líderes. De acuerdo con la politóloga Kathleen Bruhns, quien ha estudiado el financiamiento público de los partidos en América Latina, el flujo constante de recursos influye positivamente en su vida orgánica. A través de ello, los militantes pueden disponer de recursos para mantener activa la organización, independientemente del calendario electoral, mientras sea un campo fértil para el surgimiento de líderes intermedios que vean al partido como un espacio propicio para el desarrollo de sus carreras políticas. En tal sentido, el financiamiento público decrece los incentivos de abandonar la agrupación, el impulso más común entre nuestros políticos. Cuando esto ocurre, la competencia política en su interior es posible, debido a que existen cuadros con recursos para rivalizar entre sí y contrarrestar el poder de la élite partidaria o del líder fundador.
La democracia al interior de los partidos políticos difícilmente se cristalizará a través de la promulgación de un conjunto de normas que, además, no tienen un correlato con nuestra realidad política. Seguir insistiendo en que los partidos políticos peruanos serán más democráticos a partir del mandato de elecciones internas es como creer que los países autoritarios se democratizarán automáticamente con la convocatoria a elecciones. Con estas afirmaciones no se busca menoscabar la importancia de las normas, mas sí se procura que se las entienda como incentivos que pueden modificar los comportamientos de los individuos antes que como determinantes de sus conductas. De ahí que, a la luz de lo argumentado, la puesta en marcha del financiamiento a los partidos debería ser el primer punto de la agenda de reformas electorales. El debate sigue abierto.
[1] En el caso de las elecciones nacionales (generales) el proceso de democracia interna se realizaría el primer domingo de diciembre del año previo a los comicios, mientras que para las elecciones subnacionales (regionales y municipales) se realizaría el primer domingo de junio del año electoral.
[2] Dicho esto, hay que hacer la salvedad que las PASO son abiertas y obligatorias a todos los electores mayores de 18 años, como su nombre lo deja en claro (Primarias abiertas, simultáneas y obligatorias)
[3] En ambos partidos, los mecanismos de democracia interna han contribuido, en parte, a que sus divisiones internas no terminen en renuncias masivas. Un político que renuncia a su partido es mejor visto cuando lo hace por una imposición antes que por haber perdido una contienda interna.
[4]En este escenario, cualquier discrepancia que pueda convertirse en una corriente distinta al interior de la agrupación es improbable. En los casos de haberla, la solución más común ha sido renunciar al partido y crear un nuevo vehículo personalista.
[5] Al respecto, es ilustrativo lo dicho por Raúl Salizar, ex alcalde de Cusco y fundador del Movimiento Regional Pachacutec, a uno de los autores: “Lo que diga la ley no importa, ya veremos cómo cumplimos con sus requisitos”. Cusco, 19 de enero de 2010.
