Por Pavel Flores Flores,
Abogado y Magíster en Educación por la Universidad de San Martín de Porres. Especialista y coordinador legal de la Autoridad de Transporte Urbano. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho y del Centro de Estudios en Políticas de Protección al Consumidor de la Universidad de San Martín de Porres. Premio Darío Herrera Paulsen 2016 y Premio Mario Alzamora Valdez 2020
I. Introducción
El pasado 27 de enero de 2022, se publicó el nuevo “Reglamento que regula la prestación del Servicio Público de Transporte Especial en la modalidad de Taxi en Lima y Callao”, siendo que este reemplazaría a la aún vigente Ordenanza N° 1684-MML y la Ordenanza N° 047-2010-MPC, que regulaban el servicio de transporte de taxi tanto en Lima Metropolitana como en la Provincia Constitucional del Callao, respectivamente.
Al respecto, este nuevo Reglamento expresa su espíritu normativo dentro de uno de los pilares de la Autoridad de Transporte Urbano (ATU), el Sistema Integrado de Transporte, por consiguiente, busca ir más allá de la simple regulación de la propia actividad económica, siendo que, tiene como objetivo implementar nuevos instrumentos que determinen una evolución progresiva del servicio de taxi en beneficio de los operadores y usuarios.
Siendo esta la premisa general, conviene observar su articulado, con la finalidad de determinar sus alcances y su impacto, en tanto que para un tema de trascendencia social, la norma lejos de sus disquisiciones teóricas y formales, debe reflejar el presupuesto de hecho de la sociedad en un determinado momento, pero sobre todo, cumplir con la misión de transformar esas situaciones a la par de la nueva visión del Estado y las condiciones para el ejercicio de los ideales jurídicos contemporáneos (Torres, 2019, p.817).
II. Un breve contexto
Hubo un tiempo en que la actividad urbana del transporte en Lima y Callao era competencia de los gobiernos locales, y el transporte de taxi no era la excepción, de hecho, este modelo de atribución normativa aún se observa en diversos países de la región.
Tras años de identificación de problemáticas relacionadas a la gestión del transporte público -lo que se atribuye comúnmente a la falta de un sistema integrado, los altos índices de informalidad, poca información dirigida a los usuarios, oferta limitada de vehículos, entre otros- se crea la ATU como un organismo técnico especializado cuyo objetivo a tenor de la ley es organizar, implementar y gestionar el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao[1]. Una administración de su naturaleza se puede observar en países con niveles de desarrollo más avanzados, como España, México o Inglaterra.[2]
Con ello, se busca un cambio paradigmático en la gestión del transporte urbano, pero también en sus notas expresivas, es decir, lo que se quiere lograr mediante la planificación, ejecución y comunicación de sus principales políticas, gestiones, y por supuesto, decisiones.
En este contexto, el servicio de transporte de taxi -tan proliferado y cambiante- encaja en la visión de un cambio paradigmático, esto en tanto que, pese a sus connotaciones y particularidades, se engrana dentro de la corriente de “publificación” de diversos servicios que otros hubiesen sido considerados meramente privados, y, por ende, no cabría discusión alguna.
Esto último se refuerza con el hecho que, si bien la actividad económica en sí, suele regirse por cánones privados, al mismo tiempo, está sujeta a diversa regulación de imperativo cumplimiento, lo que denota también, el carácter de derecho público, que en noción de Fernández (2002:292) “impone los requisitos que debe cubrir el vehículo, su conductor y sus reglas de operación”.
Así, la autoridad administrativa tiene la potestad de otorgar autorizaciones y habilitaciones para el ejercicio del servicio de transporte de taxi a los particulares que cumplan con los requisitos que establece la normativa aplicable. Esto no es un esquema menor, en tanto, se constituye como un “instrumento de adecuado control y de planeación de políticas integrales” (Abascal, 2009, p. 252), y, por consiguiente, un mecanismo de actualización, innovación, transparencia, garantías del servicio y, por supuesto, legitimización.
Dado este preludio, observaremos el primer Reglamento de la ATU, en relación al servicio público de transporte especial de personas, enfocados en la modalidad del taxi.
III. Modalidades de transporte
Como se conoce, la Ordenanza N° 1684-MML regula tres modalidades del servicio de taxi, siendo que, en función del agente titular, se tiene que las personas naturales pueden prestar el servicio en la modalidad de independiente, mientras que las personas jurídicas hacen lo mismo en las modalidades de estación o remisse. Adicionalmente, la norma establece las connotaciones y exigencias para cada modalidad.
El nuevo Reglamento, replica la modalidad de taxi independiente y propone el taxi ejecutivo, siendo este último, aquel prestado únicamente por las personas jurídicas autorizadas.
Es curioso que se posibilita una flota máxima de diez vehículos para la modalidad independiente, lo que significa que a través de una autorización se puede habilitar tal cantidad de vehículos. Esto último contrasta con las legislaciones de otros países.
En Quito, los titulares son personas jurídicas quienes licencian sus habilitaciones vehiculares; en la ciudad de México, se restringe el número de concesiones a cinco para la prestación del servicio, siendo que para las personas naturales las concesiones serán individuales y no podrán comprender más de una unidad para prestar el servicio; en Buenos Aires, el límite por titular -sin considerar el tipo de persona- es de doscientas licencias.[3]
Como se observa, la regulación normativa en el continente, es variopinta y responde a determinadas realidades geográficas, sociales y económicas, de tal manera que la disposición del nuevo reglamento puede considerarse hasta cierto punto una primera innovación.
Lo cierto es que, en nuestra realidad, existe un gran número de personas naturales, que, sin constituirse en registros societarios o asociativos, cuentan con la titularidad registral de una cantidad considerable de vehículos, los mismos que se brindan en arrendamiento a conductores o choferes; de tal manera que, el limite de la flota, lo que busca es la profesionalización de este gran sector, tendiente a contar con una flota mayor de diez vehículos, lo que trae consigo, la promoción del taxi ejecutivo.
IV. La inmersión de la simplificación administrativa
Uno de los ámbitos de actuación de los mecanismos de simplificación administrativa se relaciona con la simplificación procedimental; la misma que impacta en los requisitos de tramitación, la estructura de los procedimientos, la presunción de veracidad, el acceso a la información, la interoperabilidad entre entidades y la documentación prohibida de solicitar.
El nuevo Reglamento busca alinearse a la política de reducción de trámites burocráticos y modernización del Estado, siendo que prima facie, puede observarse tal supuesto en su artículo 8° sobre los requisitos para obtener la autorización del servicio.
En principio, el administrado tendrá que suministrar determinada información relevante a través de una solicitud con carácter de Declaración Jurada, la misma que se establece en mérito de la presunción de veracidad[4]. El contenido del referido documento es el siguiente:
- Datos de identificación del administrado, lo que incluye la dirección física y/o electrónica.
- Datos de identificación del vehículo o vehículos que se pretenden habilitar, lo que incluye el color de ser el caso.
- Información sobre el SOAT o CAT y CITV.
- Información sobre la titularidad del vehículo, o los contratos de vinculación entre el operador y el titular registral.
- Información sobre el cumplimiento de las condiciones de acceso y permanencia.
- Información sobre el pago por derecho de trámite.
- No encontrarse incurso en ninguno de los supuestos de impedimentos establecidos en el artículo 4-A de la LGTT.
Asimismo, se debe presentar una declaración jurada de antecedentes penales de los conductores. En dicha declaración jurada se debe precisar que el conductor no se encuentra inscrito en el subregistro de personas condenadas por delitos del artículo 2° de la Ley N° 30901.[5]
En este punto, cabe señalar el rol de la interoperabilidad de la ATU para la emisión de los títulos habilitantes, de hecho, en la actualidad mucha de esa información se puede comprobar de manera automática a través de la Plataforma Virtual de Trámites, herramienta virtual que permite la validación de información para la tramitación de procedimientos administrativos relacionados al servicio de transporte de taxi.
Esto reafirma el hecho que la presentación de la declaración jurada no es más que un instrumento que permite la evidencia de la información expresada por el administrado, la misma que es validada a través de los sistemas informáticos que conjugan las bases de datos de diversas instituciones como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (validación de licencias, CITV, otros), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (validación de datos personales) y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (validación de datos del vehículo, propiedad registral, entre otros).
Al mismo tiempo se hace uso de bases de datos relacionadas al reporte bancario (validación de los recibos de pago) y seguros (validación del cumplimiento del SOAT), siendo únicamente materia de evaluación documental los contratos de vinculación, de corresponder el caso en concreto.
Así, la normativa propuesta se encuentra a la vanguardia de la simplificación administrativa, modernización del estado y gobierno digital, siendo que como lo ha señalado Morón (2020: p435) la entidad únicamente solicitará al administrado la presentación de una declaración en el cual manifieste que cumple el requisito previsto en el procedimiento administrativo, ejecutando una verdadera eliminación de sobrecostos y cargas burocráticas (Guzmán, 2020, p.102-103).
Un listado de requisitos similar -cuyo fin es el expuesto anteriormente- se observa en el artículo 21° sobre la solicitud de nuevas habilitaciones vehiculares.
V. Transferencia de la autorización
Señala el numeral 7.3) del artículo 7° que la autorización de servicio “es transferible, no existe limitación para la transferencia de la autorización”, y, por consiguiente, el artículo 11° se encarga de exponer las disposiciones en relación al procedimiento de transferencia.
Al respecto, se debe hacer hincapié en algunas cuestiones.
En primer lugar, el artículo 57° del Reglamento Nacional de Administración del Transporte (RNAT) señala que “la autorización otorgada a un transportista es intransferible e indivisible siendo nulos de pleno derecho los actos jurídicos que se celebren en contravención de esta disposición”, siendo que se establecen una serie de supuestos de excepción tales como procesos de reorganización societaria, transmisión de derecho post mortem y la entrega de fideicomiso.
En segundo lugar, el procedimiento de transferencia del nuevo Reglamento, no es más que un sucedáneo de su símil establecido en el artículo 16° de la Ordenanza N° 1684-MML, sobre el mismo objeto.
La primera cuestión controvertida permite afirmar que se presencia un supuesto de contradicción normativa, es decir, la permanencia de dos normas jurídicas aplicadas al caso en concreto cuyas consecuencias son distintas y siendo que, la autoridad competente deberá elegir una de ellas tomando en consideración los efectos disímiles de la aplicación de una u otra (Huerta, 2003, p.50-51).
En este punto el principio de especialidad, entendido por Tardío (2003: p. 191) como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”, así el aparente conflicto normativo, que incluso se circunscribe a dos normas reglamentarias, encontraría su fin.
Otra cuestión importante, es la determinación del título habilitante como bien trasferible.
Al respecto, el numeral 3.11) del artículo 3° del RNAT, señala que la autorización es “el acto administrativo otorgado por la autoridad competente”, siendo un título habilitante “aquel que permite la realización de determinadas actividades a los administrados” (Guzmán, 2020, p.41).
Así, se puede entender que estamos ante una habilitación del ejercicio de derechos preexistentes del administrado, que deberán ser acreditados ante la autoridad, con la finalidad de que, a través de la emisión de un acto administrativo, se autorice la prestación del servicio de transporte; así, no existe normativa actual que señale que dicho título se encuentra fuera de comercio, es decir, no sea susceptible de la dinámica negocial y mercantil.
Ante la no prohibición expresa, ni por actos entre vivos o disposiciones de última voluntad, se hace posible la transferencia de los títulos habilitantes, siempre que “se cumplan las condiciones de acceso y permanencia”, de ahí que quizá esta última cláusula es la que resguarda el interés público y las genuinas particularidades del título, por ello, tal procedimiento es de evaluación previa. El referido procedimiento, deja el objeto del “título” y tiene por objeto la transmisión de los derechos previamente acreditados ante la autoridad.
Finalmente, un punto que llama la atención se relaciona al numeral 11.4), el mismo que señala que la autoridad, en caso de una transferencia, procede a la deshabilitación de oficio de los conductores o vehículos que no fueron considerados por el adquirente al momento de la presentación de la solicitud.
En un futuro, con el posible cierre del padrón, deberá tenerse en cuenta la situación de desprotección en la que pueden quedar diversos conductores y sus vehículos, en tanto que quizá, el nuevo titular – transferido- establezca condiciones que muchos propietarios no puedan o quieran cumplir, siendo que por consiguiente, se quedarán sin sus títulos habilitantes, constituyéndose un ejercicio abusivo de tal facultad, más aún si el conductor afiliado no está al tanto de los negocios societarios de las personas jurídicas autorizadas.
VI. Titularidad de los vehículos de taxi
La titularidad de los vehículos bajo la Ordenanza N° 1684-MML, se fundamentaba en la propiedad y se acreditaba con lo siguiente:
- La propiedad registral, que acredita la inscripción en el registro público vehicular de la persona autorizada.
- El contrato de arrendamiento financiero u operativo ante una entidad supervisada por la SBS o por la SMV, que pretende acreditar que determinado momento los vehículos serán de propiedad de la persona autorizada.
- La copia simple del contrato privado de transferencia vehicular con firmas legalizadas, que circunscribe el acto a lo dispuesto en la normativa civil sobre transferencia de bienes muebles.
El nuevo Reglamento ya no fundamenta la titularidad sobre la propiedad sino también por la posesión del vehículo, lo que abre paso a la posibilidad de su acreditación a través del “contrato de cesión de uso o usufructo”.
Al respecto, tal prerrogativa se extiende al servicio de taxi ejecutivo, quedando excluida la posibilidad de los titulares que prestan el servicio de taxi independiente, sobre estos últimos solo cabe la posibilidad de acreditación de la propiedad del bien, a través del registro público o el contrato de arrendamiento financiero u operativo.
Se entiende que, la persona natural se corresponde con la propiedad del vehículo habilitado para prestar el servicio, sin embargo, tal razonamiento, no tiene sustrato alguno en tanto, bajo el esquema normativo reglamentario, la modalidad de taxi independiente también puede contar una flota de hasta diez vehículos.
Por lo que puede concluirse que la acreditación de la titularidad vehicular tiene una clara desventaja para la modalidad de taxi independiente en el caso propuesto en el párrafo anterior.
Ahora bien, la “cesión de uso o usufructo”, trae consigo la proliferación de las afiliaciones a las personas jurídicas autorizadas, lo que si bien, amplía con mayor facilidad el espectro de la formalización, también incrementa la responsabilidad de la autoridad administrativa de realizar las acciones de fiscalización para evidenciar el cumplimiento de las condiciones de acceso y permanencia, cuestión fundamental que influye en la calidad, idoneidad y seguridad del servicio.
VII. Innovaciones y tecnología
No cabe duda que la innovación tecnología y su impacto en la administración pública constituye una variable que indudablemente será tomada en cuenta en cualquier tipo de legislación sectorial.
Destacan de la legislación comentada la implementación del código QR como instrumento de identificación y suministro de información, y el Sistema de Control y Monitoreo de la autoridad administrativa.
Sobre el Código QR, es un mecanismo innovador de suministro de información para los usuarios, cuyo contenido mínimo es a tenor del numeral 31.1) del artículo 31°: a) Número de la Autorización de Servicio, de la TUC, de la placa de rodaje del vehículo; b) Nombre del operador; c) Teléfono de atención de usuarios de la Unidad de atención a la Ciudadanía y Gestión Documental de la ATU; y, d) Para la modalidad de taxi ejecutivo, teléfono de atención de usuarios de la central de comunicaciones.
Sobre este punto, por la naturaleza del propio código QR, este también puede ser utilizado para acceder a diversos dispositivos virtuales implementados por la autoridad, de tal manera que no solo sirva como un mero traslado de información, sino como una posibilidad de acceso a toda la gama del servicio de taxi.
Por otro lado, el Sistema de Control y Monitoreo de los vehículos, es una apuesta versátil que busca la supervisión de los vehículos que prestan el servicio de taxi, vinculado a la persona autorizada con el software de la entidad, de tal manera que puede suministrar información más allá del registro -como probablemente, el código QR- sino que se relaciona a la ubicación geográfica (localización), la ruta del viaje, las horas laboradas, los principales centros de atracción de clientes, entre otros supuestos, que permiten a la autoridad tomar decisiones de gestión de manera más eficiente. Esto sin dejar de lado, quizá una de las funciones matriciales del sistema, la ampliación de la seguridad a través de señales de emergencia.
No se debe olvidar que el monitoreo reporta información sobre logros o deficiencias, para que las prácticas exitosas puedan ser replicadas y las erróneas revisadas (Rodríguez, 1999, p.8).
Finalmente, -y quizá debió hacerse alusión en el texto- la implementación de los mecanismos virtuales de automatización y atención de procedimientos administrativos -incluidos los de la modalidad de taxi- a través de la Plataforma Virtual de Trámites[6], la misma que se constituye como una herramienta tecnológica que permite la emisión de títulos habilitantes a través de la validación de los requisitos exigidos por la norma mediante sistemas de interoperabilidad y automatización de flujos de procesos.
En definitiva, a posteriori, se puede suponer válidamente que continuará siendo el principal mecanismo de atención de procedimientos, por sobre, la atención presencial o documental.
VIII. Reflexiones finales
Se han discutido algunos puntos en relación a la implementación del nuevo Reglamento que regula el servicio de transporte de taxi. Al respecto, quedan muchos tópicos aún por analizar, como el pintado de la carrocería, la especificación de los procedimientos administrativos, la vigencia de los títulos habilitantes, las disposiciones sobre calidad del servicio, la regulación de los paraderos de taxi, entre otros grandes temas, que quizá serán materia de otra publicación.
Por ahora, se puede afirmar que el nuevo Reglamento representa un paso adelante en la regulación del servicio de taxi para Lima y Callao siempre que sus disposiciones logren cumplirse, porque como ya se había dicho, en lo concerniente a la gestión pública y la instrumentalización y aplicación de los dispositivos jurídicos, no es suficiente referirse a normas e instituciones del derecho (Flores, 2021, p.124), sino también implementar los mecanismos idóneos para cumplir con los objetivos de la ley, cuestión que representa los niveles de impacto en beneficios de los operadores de transporte y usuarios finales.
Como es bastante conocido, la consecuencia de una norma no es estrictamente real, sino potencial, lo que quiere decir, que aspira a observar lo regulado, de tal manera que para que esto suceda, se necesita de una ejecución efectiva (Alzamora, 1987, p.121). En este punto, los operadores de transporte, gremios, asociaciones, usuarios y, por supuesto, la autoridad administrativa jugará el papel más importante en pro de la formalización, la competitividad y la búsqueda de un mejor transporte para nuestra ciudad.
Queda esperar su entrada en vigencia[7], así como la fase de adecuación a las nuevas condiciones exigidas y el cumplimiento de los requerimientos propios de la administración para hacer exigibles determinadas obligaciones contenidas en el Reglamento.
Fuentes de Información
Abascal, A. (2009). El servicio público de taxi en: Fernández, J., Cisneros, G., y Otero, F. (coor). El régimen jurídico del urbanismo. UNAM., p. 225-257.
Alzamora, M. (1987). Introducción a la ciencia jurídica. EDILLI.
Fernández, J. (2002). Servicios públicos municipales. Instituto de Investigaciones Jurídicas-Instituto Nacional de Administración Pública.
Flores, P. (2021). El procedimiento administrativo electrónico. Retos y propuestas en nuestro actual contexto. Gestión Pública & Control, (18). Gaceta Jurídica, p.113-125.
Guzmán, C. (2020). Manual del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Instituto Pacífico.
Guzmán, C. (2020). Manual del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. Instituto Pacífico.
Huerta, C. (2003). Conflictos normativos. UNAM.
Morón, J. (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Gaceta Jurídica.
Rodriguez, G. (1999). Sistemas de monitoreo y evaluación sensibles a género. Fundación Arias para la Paz.
Tardío, J. (2003). El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales. Revista de administración pública, (162). Centro de estudios políticos y constitucionales., p.189-225.
Torres, A. (2019). Introducción al derecho. Teoría General del Derecho. Instituto Pacífico.
[1] Véase el artículo 3° de la Ley N° 30900, que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), publicada el 28 de diciembre de 2018.
[2] En España se conoce al Consorcio Regional de Transportes de Madrid; en México, se conoce a la Secretaría de Movilidad; en Inglaterra, se conoce a The Transport for London.
[3] Puede consultarse la Ordenanza Metropolitana del DMQ N° 0177 sobre el servicio de taxi en el distrito metropolitano de Quito, el Reglamento para el servicio de transporte público de taxi en el distrito federal, y, la Ley O -N° 2.148 que aprueba el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
[4] Véase el artículo IV, numeral 1), subnumeral 1.7) sobre el principio de presunción de veracidad del T.U.O de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
[5] Véase la Ley N° 30901, Ley Ley N° 30901, Ley que implementa un subregistro de condenas y establece la inhabilitación definitiva para desempeñar actividad, profesión, ocupación u oficio que implique el cuidado, vigilancia o atención de niñas, niños o adolescentes, o la que haga sus veces.
[6] Véase el siguiente enlace: < https://sistemas.atu.gob.pe/plataformavirtual>
[7] Véase la primera disposición complementaria final del Reglamento, “entra en vigencia una vez aprobado y publicado el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA de la ATU en el Diario Oficial “El Peruano” (…)”
