Por Diego Alonso Gutiérrez Asencios, especialista en regulación y competencia por la Universidad Carlos III de Madrid y abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, asesor legal en el Congreso de la República
El pasado 15 de agosto empezó la fiscalización del Decreto Supremo N° 025-2021-MTC, que estableció los nuevos límites de velocidad aplicables y las multas correspondientes para los infractores. Este cambio en el control de las velocidades ha sido objeto de escarnio público por sus nuevos límites: el límite máximo en avenidas pasa de 60 km/h a 50 km/h y en calles/jirones pasa de 40 km/h a 30 km/h. Además, esta “fabulosa” norma dispone sanciones pecuniarias con el pago de multas que pueden llegar hasta 2300 soles (50% de una UIT).
En el imaginario del regulador esta norma es “fabulosa” y “perfecta”: reducirá los accidentes de tránsito por los nuevos límites de velocidad y sancionará de manera ejemplar a los infractores (¡más plata para los bolsillos del Estado!); pero ese es el imaginario del burócrata sentado detrás de un escritorio y nada más. Tal como sucede con otras regulaciones que no evalúan un análisis de impactos, la nueva regulación de control de velocidades está destinada a chocarse con la realidad y fracasar.
En materia regulatoria, el mecanismo más utilizado a nivel local es el “Comando y Control” (C&C), que consiste en la intervención directa de la autoridad a través de la imposición de reglas, respaldadas por la amenaza de sanciones (Breyer, 1982; Black, 2001; Baldwin et al, 2012; Ochoa, 2018). La regulación de los nuevos límites de velocidad es un claro ejemplo de una norma C&C:
- Intervención directa del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, ente rector de la materia, que mediante el Decreto Supremo N° 025-2021-MTC dispuso los nuevos límites de velocidad aplicables para avenidas, calles y jirones.
- El nuevo control de velocidades es respaldado por la amenaza de sanciones, como la aplicación de multas que llegan hasta 2300 nuevos soles.
Sin embargo, la sola emisión de una regulación C&C no asegura que los agentes regulados adecúen su comportamiento a lo establecido en la ley (en el presente caso, que se cumpla con los nuevos límites de velocidad). Siendo así, de acuerdo a la teoría de la regulación, para que una norma C&C realmente funcione, deben coexistir seis condiciones (Ochoa, 2018):
- Conocimiento de la norma: que el mandato dispuesto sea conocido por los agentes regulados.
- Compresión de la norma: que la regla sea comprendida claramente por los agentes que están bajo el ámbito de aplicación.
- Voluntad de cumplimiento: que las personas tengan la voluntad de cumplir la nueva regla.
- Herramientas para hacer cumplir la regulación: que el regulador cuente con sanciones efectivas y disuasivas en caso de incumplimiento.
- Adecuada fiscalización: que el regulador sea efectivo en la fiscalización del cumplimiento del mandato.
- Evaluación posterior: que el regulador analice las consecuencias post-sanción.
Bajo este marco teórico, realizaremos un ejercicio básico para evaluar si los nuevos límites de velocidad cumplen con las seis condiciones que requiere una norma C&C para que funcione realmente.
Respecto de la primera condición (conocimiento de la norma), se advierte que los nuevos límites de velocidad fueron impuestos a través del Decreto Supremo N° 025-2021-MTC, publicado en el diario oficial El Peruano el 17 de julio del 2021. Sin embargo, muy pocas personas tenían conocimiento de la norma hasta el anuncio de su fiscalización en Lima Metropolitana, desde el pasado 15 de agosto del 2022. Solo en esta condición encontramos dos problemas que deben ser materia de otro artículo: la cantidad de normas vigentes que debe de conocer un ciudadano / conductor y la carente legitimidad de la entrada en vigencia de una norma por la publicación en un diario que poca gente lee o sabe que existe.
En la segunda condición (comprensión de la norma), se observa un problema aún más grande: los límites aplicables aún son confusos para los conductores debido a que no hay una correlación entre los límites establecidos en la norma y la señalización en las vías. Si bien la norma establece que hasta el 18 de julio del 2022 se debió implementar la nueva señalización, esto no ha sido así. De acuerdo a RPP Noticias, existen avenidas que no tienen ninguna señalización o que tienen información desfasada, como en la avenida Javier Prado que aún mantiene una señalización del límite de velocidad de 60 km/h[1]. ¿Qué legitimidad tiene el Estado para establecer nuevos límites de velocidad si no puede implementar y coordinar una correcta señalización?
La tercera y la cuarta condición (voluntad de cumplimiento y herramientas para hacer cumplir la regulación) van de la mano. Históricamente, la estadística revela que la implementación de los límites de velocidad y sus distintos controles no han tenido los mejores resultados, debido a que la principal causa de accidentes de tránsito sigue siendo el exceso de velocidad (Defensoría del Pueblo, 2021)[2]. Por tanto, hasta el momento no hay una voluntad de cumplimiento por parte de los conductores, cuya causa puede ser que existe un cumplimiento creativo de la norma que resulta menos costoso (por ejemplo, cuando se reduce la velocidad a propósito al visualizar un sensor y luego se pisa el acelerador nuevamente) o que las multas no son sanciones adecuadas para hacer cumplir la regulación, debido a que muchos conductores acumulan las papeletas sin ninguna voluntad de pagarlas.
La quinta condición (adecuada fiscalización) representa un problema en gran parte del aparato estatal. De acuerdo a la ONG Luz Ámbar, Lima Metropolitana no tiene la capacidad de fiscalizar nuevos límites de velocidad debido a que no existe un control electrónico integral, y por si fuera poco, en el resto del país no existen cámaras ni controles de velocidad[3]. En tal sentido, no se advierte que el Estado tenga los recursos suficientes para la implementación y fiscalización de los límites de velocidad; y aun así se tengan los recursos, tampoco se observa una estrategia que permita una fiscalización eficiente. El resultado de la nula o insuficiente fiscalización será uno solo: donde no exista cámara, no se cumplirá la norma.
Finalmente, respecto de la sexta condición (evaluación posterior), existe muy poca evidencia de que las entidades públicas realicen un seguimiento a las sanciones impuestas a sus administrados, a efectos de evaluar si están teniendo un efecto disuasivo en los agentes regulados (si hay un alto porcentaje de reincidentes, si se están pagando las multas, entre otros). Sin un adecuado seguimiento o evaluación posterior, es imposible proponer otras metodologías regulatorias.
De acuerdo al ejercicio anterior se concluye que los nuevos controles de velocidad están destinados a fracasar, debido a que no se cumple con las seis condiciones que requiere una regulación C&C. Por el contrario, creemos que este nuevo control puede conllevar la manifestación de más fallas regulatorias, es decir, de los efectos no deseados que aparecen tras la implementación de una regulación (Baldwin et al, 2012).
Por ejemplo, tendremos más casos de conductores que evitarán las cámaras de velocidad escogiendo otras rutas y generando más tráfico, o conductores que reducen la velocidad cuando pasan por el sensor y luego vuelven a pisar a fondo el acelerador; o conductores que adquirirán dispositivos para evitar los sensores u ocultar su placa vehicular. La voluntad de incumplimiento puede llegar a tal punto que exista una colaboración en la sociedad para evitar los controles (mediante Waze, por ejemplo) o que simplemente se le reste importancia a la acumulación de papeletas.
El presente artículo no pretende de modo alguno incentivar el incumplimiento de las regulaciones que contribuyan a la reducción de accidentes de tránsito, todo lo contrario. Se debe de promover un cambio en el enfoque regulatorio de la autoridad, visibilizando la existencia de alternativas regulatorias que logren un cambio en el comportamiento (con más campañas de sensibilización, uso de enfoques conductuales y estrategias no punitivas) y evitando regulaciones C&C que no reúnan las condiciones para su funcionamiento.
Como ciudadanos debemos exigir regulaciones de calidad, que se caractericen por su razonabilidad y legalidad. Las normas que no tengan un análisis suficiente se deben de cuestionar y no se deben de tolerar. No debemos permitir que el Estado siga produciendo más normas como el nuevo control de velocidad.
Referencias bibliográficas:
Baldwin, R., Cave, M. y Lodge, M. (2012). Understanding regulation. United Kingdom: Oxford University Press.
Ochoa, F. (2018). Alternativas regulatorias: más allá del comando y control (Capítulo IV), en: Súmar, O. (Ed.) Más allá del Análisis Económico de la Regulación – Mejora Regulatoria y Enfoques Multidisciplinarios. Lima: Themis, 99-136
[1] Disponible en https://bit.ly/3ClpEJc.
[2] Disponible en https://bit.ly/3PAc3ki.
[3] Disponible en: https://bit.ly/3JZe5te.
