Por Carla Navarro Fernandez, Asociada Principal del Área Inmobiliaria y Saneamiento de Tierras del Estudio Rubio Leguía Normand y Asociados..
- Introducción
El Estudio de Impacto Vial (“EIV”) es un estudio técnico que evalúa y propone medidas de mitigación respecto de los impactos producidos por un proyecto de habilitación urbana y/o de edificación durante su etapa de funcionamiento.
El presente artículo pretende analizar el marco normativo e interpretativo de la evaluación y aprobación del plan de mitigación comprendido en proyectos de edificación (“Plan de Mitigación”), y que sirve de reemplazo al EIV, así como el alcance y ejecución de las medidas de mitigación establecidas en dicho instrumento.
- Análisis de la normativa aplicable al EIV y el Plan de Mitigación
El Reglamento Nacional de Edificaciones (“RNE”)[2] es la norma técnica de cumplimiento obligatorio por todas las entidades públicas, así como por las personas naturales y jurídicas de derecho privado que proyecten o ejecuten habilitaciones urbanas y edificaciones en el territorio nacional. Dichas normas incluyen las disposiciones necesarias para regular el diseño, construcción, uso y mantenimiento de las habilitaciones urbanas y edificaciones. De este modo, la Norma Técnica G.040[3] brinda los alcances generales del EIV[4].
Ahora bien, las licencias de edificación y de habilitación urbana se tramitan ante las municipalidades distritales, en el ámbito de su jurisdicción, las municipalidades provinciales y la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito del Cercado, conforme a lo establecido en la Ley N° 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones.[5]
Para la obtención de aprobación de licencias de edificación (“Licencias de Edificación”) existen, entre otras, las modalidades C y D, las cuales comprenden una evaluación previa por la Comisión Técnica o por los Revisores Urbanos, y resultan aplicables a, entre otros, las edificaciones para locales comerciales.[6]
Al respecto, tanto el artículo 25 de la Ley N° 29090 como el artículo 60 de su Reglamento[7] regulan lo siguiente:
“Artículo 25.- Requisitos
Los requisitos para solicitar una licencia de edificación y autorizar su ejecución, que conforman el expediente, son los siguientes:
(…)
Para las Modalidades C y D:
(…)
- Estudio de Impacto Vial, únicamente en los casos que el Reglamento Nacional de Edificaciones lo establezca y con los requisitos y alcances establecidos por el MVCS.
El Reglamento Nacional de Edificaciones desarrolla los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos que deben reunir los documentos y planos que permitan la evaluación del impacto vial de las edificaciones proyectadas, que serán materia de evaluación y verificación de acuerdo a la modalidad de aprobación que corresponda. La incorporación al proyecto de los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos exigidos en el Reglamento Nacional de Edificaciones reemplazará al Estudio de Impacto Vial que se menciona en el primer párrafo.” (énfasis agregado)
“Artículo 60.- Certificación ambiental y estudios requeridos
La certificación ambiental y los estudios que se requieran para la aprobación de los proyectos de edificación son:
(…)
- b) El EIV, para los proyectos de edificación, únicamente cuando el RNE lo establezca. En caso el proyecto arquitectónico incorpore los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos exigidos en el RNE reemplazará al Estudio de Impacto Vial.
(…).” (Énfasis agregado)
Por tanto, en los casos que el RNE así lo establezca, para solicitar una Licencia de Edificación y autorizar su ejecución, se requerirá la presentación de: (i) el EIV, o en su reemplazo, (ii) la incorporación en el proyecto de edificación sobre el que se requiere la aprobación de la Licencia de Edificación (“Proyecto”), de los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos exigidos en el RNE para la evaluación y aprobación del impacto vial de la edificación proyectada.
En lo que respecta al EIV, el mismo se tramita ante las municipalidades provinciales de conformidad el artículo 81 de la Ley Orgánica de Municipalidades (“LOM”).[8] Con ello, las autoridades ediles regulan mediante ordenanzas los procedimientos de tramitación.
Posteriormente, fue publicada la Norma Técnica A.011 (“Norma A.011”)[9], cuyo objeto es “establecer los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos que deben reunir los documentos y planos del expediente de solicitud de licencia que permitan revisar, evaluar y aprobar los anteproyectos y proyectos de edificación, para mitigar el impacto que puedan generar las edificaciones sobre la vía pública, durante su etapa de operación o funcionamiento.”[10]
La Norma A.011 establece los Proyectos que le son aplicables, esto es, los que deben cumplir las exigencias de un EIV en el trámite de obtención de la Licencia de Edificación[11], indicando lo siguiente:
“Artículo 4.- Plan de Mitigación
Es el conjunto de criterios, condiciones, características, alcances y requisitos para mitigar el impacto vial que puedan generar los proyectos de edificación (…).”
De una lectura conjunta entre la normativa antes señalada, se puede concluir que: (i) la Norma A.011 permite viabilizar el reemplazo de los EIV en las solicitudes de Licencia de Edificación, mediante la estandarización de los aspectos a ser incluidos en los Proyectos; y (ii) el Plan de Mitigación es el instrumento que, en la práctica, sirve de reemplazo al EIV.
Finalmente, cabe resaltar que la posibilidad de contar con un reemplazo al EIV, se dio con la Ley 30230[12], cuyo objetivo comprende el simplificar los procedimientos y, con ello, coadyuvar a la dinamización de la inversión en el país.
Con ello, una interpretación que armonice con la finalidad de la Ley N° 30230, es que el reemplazo del EIV[13] a través de la presentación de un Plan de Mitigación en el Proyecto, permite que este sea evaluado y aprobado en mérito a este. Es decir, que la evaluación y aprobación de la Licencia de Edificación necesariamente comprende la evaluación y aprobación del Plan de Mitigación y que todo ello se efectuará por la Municipalidad distrital que evalúa la respectiva licencia o de ser el caso ante el Revisor Urbano.
En similar sentido ha sido interpretado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (“MVCS”), mediante el Oficio N° 916-2022-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU-DV de fecha 24 de octubre de 2022 (“Oficio N° 916-2022”), conforme al cual el MVCS emitió la siguiente opinión:
“Asimismo, se precisa que el Plan de Mitigación forma parte de los requisitos en los casos que tenga exigencia obligatoria de acuerdo a la normativa vigente, siendo parte de la presentación del proyecto, por lo cual será materia de verificación dentro de la documentación técnica para su revisión y posterior aprobación de la Licencia de Edificación ya sea por la Comisión Técnica y/o Revisores Urbanos, siendo parte de sus competencias y atribuciones de los actores involucrados del proceso de edificación.” (Énfasis agregado)
Cabe indicar que, tal y como lo señala el propio MVCS en el Oficio N° 916-2022, estos oficios emitidos por la Dirección de Vivienda son:
“(…) documentos oficiales emitidos en el ejercicio de sus funciones como órgano de línea del MVCS competente para emitir opinión técnica y/o legal respecto al sentido de la normativa que regula las materias de habilitaciones urbanas y de edificaciones; por lo tanto,dichos pronunciamientos debe ser acatados, más aún cuando corresponden a las materias de su competencia, en concordancia con lo regulado en el artículo 68 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA y el Texto Único Ordenado la Ley Nº 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones.” (Énfasis agregado)
Por lo anterior, el Oficio N° 916-2022 tiene naturaleza de oponible como argumento ante cualquier entidad que tenga a cargo la verificación y aprobación de Licencias de Edificación, en cuyo Proyecto se haya incorporado el Plan de Mitigación, al contener una opinión vertida por el MVCS, ente rector en la emisión e interpretación de la normativa referida a edificaciones, entre otras.
- Análisis de las medidas de mitigación comprendidas en el Plan de Mitigación
El artículo 4 de la Norma A.011 hace referencia al Plan de Mitigación del modo siguiente:
“El plan de mitigación se expresa en planos y memoria descriptiva firmados por profesional Arquitecto o Ingeniero Civil, debiendo ser resuelto dentro de los límites del predio. Para dichos efectos, los planos se presentan conforme se detalla en el párrafo 5.2 del artículo 5 de la presente Norma Técnica, de manera que se muestre la salida y el acceso a la edificación.
El área del entorno del predio es referencial para entender la coherencia funcional de la propuesta y las posibles interferencias con los otros edificios o áreas de dominio público.” (Énfasis agregado)
Es decir, la Norma A.011 establece que el Plan de Mitigación incluya, además del área dentro de los límites del predio materia del Proyecto, el área del entorno para entender la coherencia de la propuesta y posibles interferencias con áreas públicas. Con ello, la ejecución del Plan de Mitigación deberá comprender las áreas dentro de los límites del predio y en el entorno.
De otro lado, sobre el contenido del Plan de Mitigación en áreas de dominio público, se tiene lo siguiente:
“Artículo 5.- Contenido del Plan de Mitigación
(…)
Si como resultado del Plan de Mitigación se requiere el traslado de módulo de un paradero, cambio del ciclo de semáforo u otras actividades en áreas de dominio público, las mismas son tramitadas ante la municipalidad que corresponda, fuera de los alcances de la presente Norma Técnica.” (Énfasis agregado)
Un primer análisis sobre esta normativa conlleva a determinar que el Plan de Mitigación también puede comprender medidas de mitigación en áreas de dominio público, esto es, aquellas actividades/obras destinadas al uso público. Y dado que, como se ha comentado previamente, la evaluación y aprobación de la Licencia de Edificación necesariamente implica la evaluación y aprobación del Plan de Mitigación que haya sido incorporado en el Proyecto, entonces se concluye que las medidas de mitigación en áreas de dominio público comprendidas en el Plan de Mitigación son igualmente aprobadas con la aprobación de la Licencia de Edificación.
Por ello, tales medidas de mitigación aprobadas no deberán estar sujetas a revisiones extraordinarias que generen demoras u observaciones y/o requerimientos adicionales, ya que resultarían contrarios al Principio de Buena Fe Procedimental regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo General (“LPAG”)[14]:
“1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.” (Énfasis agregado)
Con este principio de debido procedimiento, se espera una conducta procedimental acorde con los preceptos de la buena fe por parte de aquellos involucrados en el procedimiento de otorgamiento de la Licencia de Edificación. Por tanto, no debieran cuestionarse las medidas de mitigación aprobadas en mérito a tal otorgamiento (en cuanto a su tipo, contenido, alcances y/u otros), salvo que se proceda con una revisión de oficio conforme a lo regulado por la LPAG.
Un segundo análisis permite inferir que la aprobación de las medidas de mitigación en áreas de dominio público en mérito a la aprobación de la Licencia de Edificación no implica una autorización para su ejecución. A ello se refiere el artículo 5 de la Norma A.011 cuando señala que tales actividades son “tramitadas ante la municipalidad que corresponda, fuera de los alcances de la presente Norma Técnica.”
Este segundo análisis guarda correlato con la siguiente opinión vertida por el MVCS en el Oficio N° 916-2022:
“Ahora bien, si dentro de un proyecto de edificación se plantean los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos en los documentos y planos, para mitigar el impacto que puede generar una edificación sobre la vía pública según lo regulado por la Norma Técnica A.011, no será obligatorio la presentación del Estudio de Impacto Vial (EIV), puesto que el Plan de Mitigación al contar con elementos que evitan o disminuyan efectos referidos a aspectos viales llega a suplir el presente estudio. Por tanto, la expedición de la Licencia de Edificación, da lugar a la aprobación del proyecto, es decir, que dichas obras proyectadas al encontrarse como parte del Plan de Mitigación, se encontrarían aprobadas, sin necesidad que la Municipalidad competente deba detallar o pronunciarse con respecto al presente plan.
Por otra parte, el presente Plan de Mitigación contempla las obras que se ubican dentro de los límites del predio, salvo sea el caso que presente algunas interferencias con otros edificios o área de dominio público, las cuales deberán ser indicadas en las soluciones planteadas por el proyectista. No obstante su ejecución se deberá gestionar mediante otro procedimiento ante la municipalidad competente.” (Énfasis agregado)
De este modo, en opinión del MVCS, si como resultado de la aprobación del Plan de Mitigación (que se debe dar con la aprobación de la Licencia de Edificación), se requiere la ejecución de obras en áreas de uso público en mérito a interferencias proyectadas, estas deben tramitarse y ejecutarse de acuerdo con las normas de la municipalidad competente. Es decir, hace referencia a permisos posteriores a la Licencia de Edificación.
Lo anterior también armoniza con la finalidad resaltada previamente, de permitir que todo el contenido de un Plan de Mitigación (esto es, medidas de mitigación ubicadas dentro de los límites del predio, así como en áreas exteriores y de dominio público) sea aprobado con el solo mérito de la aprobación de la Licencia de Edificación: el lograr simplificar los procedimientos y, con ello, coadyuvar a la dinamización de la inversión en el país.
Por lo demás, tampoco corresponderá que, durante el procedimiento de obtención de permisos posteriores a la Licencia de Edificación, se cuestionen las medidas de mitigación en atención a su tipo, contenido, alcances y/u otros, ya que como se ha señalado, estas fueron previamente aprobadas con la expedición de la Licencia de Edificación. De lo contrario, se atentaría contra el Principio de Buena Fe Procedimental regulado en la LPAG.
- La norma y su ejecución a la luz de las Barreras Burocráticas
Una barrera burocrática supone una exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación administrativa.[15]
En el caso concreto, atendiendo a los criterios expuestos precedentemente y bajo los cuales debe entenderse y aplicarse la Norma A.011, no se advierte la existencia de barreras burocráticas en dicha norma. Sin embargo, en los municipios se suelen encontrar múltiples prácticas que pueden constituir una barrera burocrática como, por ejemplo: (i) al solicitar requisitos adicionales a los establecidos en la Ley; o (ii) al cuestionar el Plan de Mitigación aprobado con la Licencia de Edificación y de manera arbitraria solicitar la realización de un EIV.
Cada uno de estos supuestos y otros que pudieran generarse, deben evaluarse en el caso concreto, a efectos de considerar plantear procedimientos de barreras burocráticas, o en todo caso procesos de amparo con la correspondiente tramitación de medidas cautelares.
- Conclusiones
- Si se solicita la aprobación de un proyecto de edificación (Proyecto) mediante el otorgamiento de una Licencia de Edificación, y se opta por incorporar en el Proyecto los criterios, condiciones, características, alcances y requisitos exigidos en el RNE para la evaluación del impacto vial de la edificación proyectada, tales incorporaciones reemplazan al EIV.
- Si se incorpora el Plan de Mitigación en un Proyecto, entonces el otorgamiento de la Licencia de Edificación implica la aprobación de dicho Plan de Mitigación, el cual comprende todas las medidas de mitigación proyectadas, esto es, no solamente aquellas obras proyectadas que se ubican dentro de los límites del predio, sino además las obras proyectadas en áreas exteriores y de dominio público.
- En atención a que, conforme a las conclusiones previamente señaladas: (i) el otorgamiento de la Licencia de Edificación implica la aprobación del Plan de Mitigación, y (ii) el Plan de Mitigación comprende todas las medidas de mitigación proyectadas (esto es, las obras proyectadas que se ubican dentro de los límites del predio, en áreas exteriores y de dominio público), entonces tales obras de mitigación quedan aprobadas con la expedición de la Licencia de Edificación, en cuyo caso no deberán estar sujetas a revisiones extraordinarias que generen demoras u observaciones y/o requerimientos adicionales, ya que resultarían contrarios al Principio de Buena Fe Procedimental y la finalidad normativa de que el Plan de Mitigación funcione como una alternativa al trámite de EIV.
- Para la ejecución de las medidas de mitigación en áreas de dominio público, se deben tramitar las autorizaciones que correspondan, esto es, permisos posteriores a la emisión de la Licencia de Edificación, en cuyo caso tampoco se deberán realizar cuestionamientos a las medidas de mitigación, toda vez que ya fueron previamente aprobadas, caso contrario también se atendería contra el Principio de Buena Fe Procedimental y la finalidad normativa de que el Plan de Mitigación funcione como una alternativa al trámite de EIV.
- No se advierte la existencia de barreras burocráticas en dicha norma. No obstante, de encontrarse con prácticas municipales referidas a la solicitud de requisitos adicionales a los establecidos en la Ley, o al cuestionamiento del Plan de Mitigación aprobado con la Licencia de Edificación y la solicitud arbitraria de la realización de un EIV, puede considerarse plantear procedimientos de barreras burocráticas, o en todo caso procesos de amparo con la correspondiente tramitación de medidas cautelares, lo que deberá ser evaluado atendiendo al caso concreto.
[1] Asociada Principal del Área Inmobiliaria y Saneamiento de Tierras del Estudio Rubio Leguía Normand y Asociados.
[2] Cuya estructura e índice son aprobados mediante Decreto Supremo Nº 015-2004-VIVIENDA, publicado el 06 de setiembre de 2004. Luego, el Reglamento ha tenido modificaciones y precisiones en sus distintas normas.
[3] Aprobada mediante Decreto Supremo N° 011-2006-VIVIENDA, publicada el 08 de mayo del 2006.
[4] Definición modificada por la Resolución Ministerial N° 029-2021-VIVIENDA, publicada el 29 de enero del 2021.
[5] Artículo 4.9 del TUO de la Ley Nº 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, aprobado por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 006-2017-VIVIENDA, publicado el 28 febrero 2017.
[6] Artículo 10, incisos 3.h y 4.e de la Ley N° 29090.
[7] Reglamento de la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 029-2019-VIVIENDA, publicado el 6 de noviembre de 2019.
[8] Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, publicada el 27 de mayo del 2003.
[9] “Norma Técnica A.011, Criterios y condiciones para la Evaluación del Impacto Vial en Edificaciones del Reglamento Nacional de Edificaciones y su incorporación al Índice del Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado por Decreto Supremo Nº 015-2004-VIVIENDA”, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 017-2020-VIVIENDA, y publicada el 12 de diciembre de 2020.
[10] Artículo 1 de la Norma A.011.
[11] Artículo 2 de la Norma A.011.
[12] Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, publicada el 11 de julio del 2014.
[13] El cual debía ser tramitado de manera previa, de manera que sea anexado en el expediente de tramitación de la Licencia de Edificación, conforme los artículos 25 y 60 de la Ley N° 29090 y el Reglamento, respectivamente.
[14] Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, publicado el 25 de enero de 2019.
[15] Artículo 3.3 del Decreto Legislativo Nº 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
