Por Enfoque Derecho
- Introducción
Tras la presentación de dos mociones de censura contra el exministro del Interior, Vicente Romero, este fue finalmente destituido. El congreso dio a conocer que la censura se justificó en la incapacidad para ejercer su cargo, ello debido a que, durante el período de funciones del exministro, no se registraron mejoras en los índices de criminalidad a nivel nacional. Es preciso recordar que, el funcionario ha optado por utilizar declaratorias de emergencia en diversos departamentos del país, con la finalidad de hacer frente a una problemática que se encuentra latente hasta el día de hoy. Del mismo modo, los parlamentarios recalcaron que la baja inversión privada es directamente proporcional a la desconfianza que genera la inseguridad ciudadana. Por los motivos expuestos, los parlamentarios hicieron énfasis en que las estrategias de Vicente Romero para la lucha contra la delincuencia han sido endebles y han representado un escenario propicio para el incremento en la comisión de actos delictivos. A razón de la censura, la designación de un nuevo ministro del Interior no se hizo esperar, no obstante, se deberá evaluar cuáles son los retos a los que se deberá enfrentar. Por lo mencionado, a continuación, se presentará un análisis del contexto actual del país con relación a las declaratorias de emergencias, así como, un panorama de los desafíos a los que deberá hacer frente el nuevo ministro del Interior.
2. Deficiencias en las causales del estado de emergencia
2.1. Indeterminación y necesidad de concreción
La Constitución peruana de 1993, al repetir textualmente la redacción de su predecesora de 1979, establece que el Presidente de la República, con la aprobación del Consejo de Ministros, puede decretar el estado de emergencia «en situaciones de disturbio de la paz o del orden interno, catástrofe o circunstancias graves que afecten la vida nacional». Por otro lado, el estado de sitio puede ser proclamado exclusivamente por el jefe de Estado, con la aprobación del gabinete ministerial, «en casos de invasión, guerra exterior, guerra civil o peligro inminente de que ocurran» (artículo 137°).
En décadas anteriores, la Constitución de 1933 optó por una indeterminación significativa en la justificación habilitante, ya que su artículo 70° simplemente aludía a «cuando lo exija la seguridad del Estado». Esto generaba una causal «demasiado amplia» que permitía al Ejecutivo cometer abusos represivos. En contraste con esta regulación concisa y ambigua, expertos como Coloma Marquina, Eguiguren Praeli, Rubio Correa y Bernales Ballesteros[1] observaron un avance en la enumeración de causas en la Constitución de 1979, luego replicada en la de 1993.
A pesar de reconocer una mayor precisión en las justificaciones habilitantes en comparación con la Constitución de 1933, siempre se trata de conceptos imprecisos y, por lo tanto, de contenido variable y debatido. Coloma Marquina, por ejemplo, sostiene que en el texto constitucional «no se cuida de definir qué se entiende por disturbio de la paz interna ni a qué se refiere con graves circunstancias que afecten la vida de la Nación» en el caso del estado de emergencia. Rubio y Bernales también opinan que, aunque existen causas «objetivables con relativa facilidad» (como catástrofes, invasiones y guerras exteriores), otras resultan ambiguas y pueden dar lugar a un régimen dictatorial injustificado. Esto ocurre, por ejemplo, con el estado de emergencia en casos de «disturbio de la paz o del orden interno» y «graves circunstancias que afecten la vida de la Nación», así como con el estado de sitio en situaciones de «guerra civil» y «peligro inminente».
2.2. La exigencia de afectación a la vida de la nación
Abordar las causales del estado de emergencia plantea un desafío, especialmente en lo concerniente a la evaluación de la gravedad necesaria de las circunstancias que justifican la declaración de esta situación excepcional. Dada la falta de detalles más precisos en la legislación y jurisprudencia nacionales, es necesario recurrir a diversas fuentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como normativas, jurisprudencia y doctrina, así como a la doctrina constitucional.
Un punto de interés crucial radica en la determinación del alcance de la condición de afectación de la vida nacional, mencionada en la lista de causales en el primer párrafo del artículo 137.1 de la Constitución peruana actual. En este aspecto, se pueden considerar al menos dos interpretaciones. La primera sugiere que esta exigencia se aplica exclusivamente a la expresión «graves circunstancias», considerada como una causal independiente de los casos de «perturbación de la paz o del orden interno» y «catástrofe». La segunda interpretación plantea que el requisito de afectar la vida de la nación también se aplica a las dos primeras causales, es decir, a los casos de «perturbación de la paz o del orden interno» y «catástrofe», además de «graves circunstancias».
Aunque la redacción literal de la Constitución parece inclinarse hacia la primera interpretación, un análisis más elaborado del texto constitucional lleva a respaldar la segunda lectura de las causales. La interpretación literal se considera limitada e insuficiente según la doctrina y jurisprudencia constitucionales, lo que subraya la necesidad de utilizar múltiples criterios en la tarea de definir el contenido y alcance de una cláusula constitucional. Además, dos elementos adicionales respaldan la segunda interpretación: las obligaciones establecidas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el consenso en la doctrina constitucional.
En efecto, los tratados internacionales de derechos humanos vigentes en el Perú permiten la suspensión de ciertas obligaciones internacionales mediante la configuración de un estado de excepción, siempre que exista una «amenaza existencial». El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que los supuestos habilitantes son aquellos relacionados con «situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación», mientras que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) indica que debe tratarse de un «caso de guerra, peligro público o emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte».
2.3. Los límites de temporalidad
Una cuestión fundamental se centra en la sujeción del estado de emergencia al principio de temporalidad o transitoriedad, inherente al régimen de excepción constitucional. No obstante, como se ha explicado, su uso frecuente tiende a generar un estado de «normalización de la emergencia» o «permanencia de la excepcionalidad», con consecuencias perjudiciales, como la erosión del Estado de Derecho.
El primer límite en cuanto a la duración temporal está establecido por el propio texto constitucional, que especifica que la declaración del estado de emergencia no puede extenderse más allá de sesenta días, aunque puede prorrogarse mediante un nuevo decreto presidencial con la aprobación del Consejo de Ministros. Sin embargo, esta regulación constitucional plantea dos problemas: la extensión prolongada del plazo y la posibilidad de renovarlo sucesivamente.
En relación con la duración excesiva, es importante destacar que la fijación del plazo se realizó de manera irregular. La Constitución de 1933 estableció que la «suspensión de garantías», precursora directa del estado de emergencia constitucionalizado en 1979 y mantenido en 1993, podía decretarse por un máximo de treinta días (artículo 70 de la Constitución de 1933). A pesar de que la Asamblea Constituyente de 1979 inicialmente optó por conservar ese plazo, la Comisión de Redacción, sin competencia legal para cambiar las cláusulas aprobadas, introdujo subrepticiamente la duplicación del plazo, y la Asamblea luego confirmó el texto sin advertir la modificación.
No obstante, más preocupante que la consagración constitucional de un plazo prolongado es la admisión de renovaciones sucesivas. Aunque algunos autores, a pesar de reconocer el principio de temporalidad de los regímenes de excepción, admiten que la Constitución no establece límites a las prórrogas sucesivas. La práctica constitucional peruana resulta en períodos prolongados de excepcionalidad declarados y renovados por las autoridades competentes en diferentes partes del país, y son tolerados, incluso de manera pasiva u omisiva, por los órganos encargados de ejercer funciones de control, como el Parlamento en el ámbito del control político y los jueces, incluido el Tribunal Constitucional, en el ámbito del control jurisdiccional.
3. Retos que debe enfrentar el nuevo ministro del interior
Los altos niveles de delincuencia han dado a conocer la crisis social por la que atraviesa el Perú, pero más preocupante aún, es que ha denotado la crisis institucional de la Policía Nacional del Perú. Así, mientras los asaltos en las calles se efectúan diariamente, los agentes policiales son cada vez más escasos. Esta problemática ha sido objeto de reclamo por parte de ciudadanos, como de autoridades locales y regionales, quiénes han pedido al Gobierno central mayor resguardo policial. Frente a esta situación, el exministro del Interior, Vicente Romero, presentó ante el legislativo un proyecto para crear una institución denominada “Policía del Orden”. La principal justificación dada por el exfuncionario fue la falta de personal policial, por lo que, los integrantes de esta institución tendrían la labor de realizar labores de vigilancia y seguridad. Sin embargo, con el voto de la mayoría, la Comisión de Defensa desaprobó el proyecto. Siendo este proyecto uno de los más ambiciosos para combatir la delincuencia, Vicente Romero, no presentó ninguna otra alternativa para contrarrestar la problemática de la criminalidad. Ante este escenario, el ya designado ministro del Interior, Víctor Torres, se ve enfrentado no solo a una problemática social latente, sino a una falta de agentes policiales en el país.
Asimismo, a través de la Política Nacional Multisectorial de Seguridad Ciudadana al 2030 (PNMSC al 2030) se realizó una aproximación de las problemáticas que generan mayor angustia en la población peruana, y que, el nuevo ministro del Interior deberá considerar al idear nuevas estrategias. En principio, se destacan los bajos niveles de confianza de la ciudadana en la PNP, según la PNMSC al 2030: “La actitud pública hacia la policía se plantea en dos dimensiones, la primera hace referencia a la capacidad de la policía para protegerla, de resolver y de prevenir la delincuencia”[2]. Como se puede evidenciar la falta de confianza en la PNP es directamente proporcional a los índices de delincuencia, así, mientras los hechos delictivos sigan ocurriendo, la ciudadanía percibirá una falta de accionar eficiente por parte de las autoridades. Del mismo modo, se debe enfatizar en que los delitos en el Perú son cada vez más violentos, es así que, el Comité Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad (2020), reportó que en Perú se registró un crecimiento lineal y sostenido de la violencia al momento de cometer delitos, y que de seguir creciendo se corre el riesgo de llegar a niveles de violencia epidémica[3]. En línea de lo mencionado, la criminalidad y la violencia son factores que van en crecimiento proporcional, y la realidad actual hace justicia de la afirmación. Esta problemática no es más una amenaza, es una situación de actualidad, cuya manifestación ha trascendido a la comisión desmedida de ilícitos que culminan en homicidios. Sin embargo, la respuesta “ideal” del gobierno se ha resumido en el incremento de pena. Tal situación, nos lleva a aseverar que no se ha logrado entender, que el Derecho Penal se aplica como última ratio, y que la solución se encuentra en la prevención. Es en este punto, donde el rol que juega el actual ministro del Interior cobra importancia, ya que, su cargo amerita idear soluciones a largo plazo, que contrarresten la criminalidad desde la raíz. Sin embargo, es un reto que no se podrá realizar unilateralmente, como bien menciona, la PNMSC, las políticas eficientes contra la inseguridad ciudadana requieren de estrategias multisectoriales entre el gobierno y la ciudadanía.
4. Reflexiones finales
Es oportuno, a partir de lo señalado, continuar la reflexión en torno al papel que vienen desempeñando los estados de emergencia y las estrategias necesarias para abordar la inseguridad en los distritos más afectados de Lima. La instauración de este tipo de regímenes amerita acciones coordinadas y articuladas entre los diferentes operadores estatales encargados del control interno y de administrar justicia, en los distintos niveles de gobierno. Así, se necesita evaluar la efectividad dentro del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, máxima instancia del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, creado con la Ley n.° 27933. Además, no solo es relevante la implementación de estrategias destinadas al control, represión y sanción del delito, como el incremento de penas; sino que, además, es imprescindible apostar por políticas públicas eficientes a mediano y largo plazo, atendiendo los factores y las causas que favorecen la violencia y la criminalidad en el país.
A la luz de lo señalado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[4], ello implica diseñar y poner en funcionamiento planes y programas de prevención social, comunitaria y situacional. Para tal efecto, se requiere mayor interés para la adopción de medidas de carácter preventivo a nivel primario, secundario y terciario, es decir, destinadas a la población en general, a grupos específicos en riesgo, y para quienes han cometido infracciones a la ley penal y han ingresado al sistema penal, con el fin de buscar su efectiva rehabilitación, respectivamente. Este tipo de medidas deben ir acompañadas de otras, como, por ejemplo, fortalecer las capacidades de la PNP, optimizando sus recursos humanos, técnicos, logísticos y de infraestructura, incentivando la participación de la sociedad civil organizada.
Fuentes:
[1] https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-52002017000200123
[2] Perú, Ministerio del Interior. POLÍTICA NACIONAL MULTISECTORIAL DE SEGURIDAD AL 2030, al 23 de junio de 2022.
[3] Comité Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad – CEIC – Homicidios en el Perú, 2011-2018.
[4] https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/2023/informe-situacionddhh-peru.pdf
