Por Enfoque Derecho
- Introducción
Cuando hablamos del derecho al libre desarrollo de la personalidad, un buen ejemplo que siempre sale a la luz es el hecho de tener una mascota. Una decisión importante, sin duda, pues lejos de qué animal se trate, las obligaciones que uno adopta voluntariamente son vertebrales de cara a una buena crianza. Sin embargo, este no es el común denominador en las prácticas de tenencia de mascotas en nuestro país: La sobrepoblación de animales domésticos callejeros, la presencia de eventuales casos de rabia, casos de zoonosis, etc. se han mantenido en el ojo público desde hace bastantes años. Prueba de ello, es que ha llegado a captar la atención de las autoridades, pasando a ser objeto de numerosas políticas públicas que han tenido, en mayor o menor medida, diferente eficacia.
Una es, evidentemente, la publicación de la ley 31311, o más conocida como “la ley cuatro patas”, una norma que prioriza la esterilización de perros y gatos. ¿Su objetivo? Resolver el problema de salud pública que ocurre a consecuencia de la sobrepoblación de estos animales. No obstante, como es bien sabido, sin un reglamento adecuado es imposible garantizar la eficacia de esta ley, por lo que se ordenó la creación de una comisión multisectorial que, lamentablemente, ha excedido el plazo acordado para dicha producción.
Por ello, desde Enfoque Derecho, deseamos hacer hincapié en esta situación que exhibe la dejadez de las autoridades por materializar aquello que, en la norma, ya está establecido. Tal omisión debe ser reparada con la prontitud adecuada pues, hay que recordar que ya desde el año 2016 se aprobó la Ley N.° 30407, «Ley de Protección y Bienestar Animal» con la finalidad garantizar el bienestar y la protección de todas las especies de animales vertebrados domésticos o silvestres mantenidos en cautiverio, en el marco de las medidas de protección de la vida, la salud de los animales y la salud pública. De forma que, siendo estas normas de aplicación nacional y de cumplimiento obligatorio para las autoridades sectoriales, regionales y locales; estos últimos tienen la competencia para aplicar las disposiciones de la ley a través de ordenanzas municipales, pues son organismos con autonomía política, económica y administrativa.
- Situación actual del control de la población de gatos y perros vagabundos
Actualmente, se estima que en el Perú existen 6 millones de perros abandonados y 4 de estos se encuentran en Lima. Es decir, aproximadamente, existe 1 perro callejero abandonado por cada 5,5 habitantes. Una situación sin duda preocupante, pues debe tenerse en consideración que los albergues de mascotas se encuentran con sobrepoblación de canes. Según las investigaciones realizadas en 2020 por Carrasco, solo existen 80 albergues en Lima, y aquellos que bien pueden atender a 180 perros como máximo, llegan a contabilizar hasta 300. ¿La razón? La reproducción desmedida de estos animales, que terminan en las calles a causa de una falta de responsabilidad por parte de sus dueños, en la tenencia de mascotas y la omisión de las autoridades.
Por ello, una medida económicamente eficiente de cara a esta problemática es la esterilización como una política pública: No solo se trata de traer a colación que “resulta más barato” esterilizar a los animales que costear todos los gastos a la salud pública y mantener albergues; sino que, una ley como la 31311 establece además incentivos económicos a los servicios veterinarios que realicen estas campañas en pro de la salud pública.
- Problemas de salud pública
a. Zoonosis: Toxocariasis y Ancilostomiasis; Echinococcosis; Rabia
Si bien los casos de infección por zoonosis informan de mayores pérdidas económicas cuando se presenta en el sector ganadero, los casos referidos a animales domésticos también son relevantes[1]. Por ejemplo, algunos parásitos que se encuentran en las defecaciones de los perros suelen encontrarse en medio de los cultivos, por lo que suelen ser ingeridos cuando el alimento no es bien lavado o cuando el ganado se alimenta directamente con estos alimentos. Este es el caso del “Echinococcus granulosus”, que suele estar en las heces de canes y que son depositadas en los pastizales que alimentan al ganado, siendo que estos terminan infectándose y reportando considerables pérdidas económicas. Ya que, por ejemplo, si se tratan de vacas, la leche que éstas producen dejaría de ser apta para el consumo humano.
Por otro lado, en el ámbito urbano, se han reportado casos de Toxocariasis. Esta es una infección causada por parásitos llamados Toxocara. Suelen encontrarse en los parques públicos que no han sido adecuadamente saneados de las defecaciones de animales callejeros y que no son desparasitados. De forma que, los niños pequeños que juegan en el pasto y suelen interactuar con la naturaleza, pueden rozar -por ejemplo- su boca, ojos, etc; adquiriendo tal infección.
b. Mordeduras
Si bien las mordeduras no pueden ser catalogadas como un problema de zoonosis per sé, sí son el medio por el cual se contagian innumerables enfermedades e infecciones, empezando por la más conocida: la rabia. Esto ocurre en la medida de que los canes o gatos no se encuentren desparasitados. Sin embargo, cabe preguntarse hasta este punto en qué contribuye la esterilización para solucionar el problema. Lo que sucede, es que estos problemas sanitarios ocurren en tanto los canes son descuidados en la calle, donde se contaminan y se reproducen, favoreciendo la expansión.
- Marco normativo nacional de la salud animal
Desde el marco jurídico nacional, el tema de la salud o sanidad animal se encuentra dividida en diversos sectores, pero los que más atención conllevan son la sanidad agraria, los animales de compañía y la actividad deportiva y recreativa. En ese sentido, la regulación animal muchas veces se centra en el ámbito urbano y poblacional, constituyéndose un segmento normativo y de actuación jurídica relevante. Ello es a pesar de que no se le otorga todos los recursos institucionales, organizativos y de gestión para tales tareas.
En el año 2001 se aprobó la Ley N.º 27596 que regula el «Régimen Jurídico de Canes» que tiene la finalidad de salvaguardar la integridad, salud y tranquilidad de las personas y en el año 2002 se aprobó su reglamento (D.S. N.° 006-2002). Posteriormente, en 2016, se emitió una Ley que reconoce expresamente la preocupación por el bienestar animal y constituye las bases para revestir de garantías legales estas tendencias bienestaristas respecto a la salud animal. Nos referimos a la Ley Nº 30407, Ley de protección y bienestar animal del año 2016, la cual inicia una especie de modernización en nuestro sistema respecto a la relación con estos seres y es claro reflejo de las tendencias normativas internacionales. Según el doctor Pierre Foy[2], hemos ingresado a la etapa del bienestarismo animal, es decir, juridificación del bienestar animal, cuya idea nuclear se plasma en el “Principio de protección y bienestar animal”. Así, se protegen “las especies de animales vertebrados domésticos o silvestres y se les reconoce como animales sensibles, los cuales merecen gozar de buen trato por parte del ser humano y vivir en armonía con su medio ambiente”. A partir de ello, se impregna un conjunto de instrumentos de política y gestión que orientan un proceso de construcción de una cultura más enfocada en el bienestar animal.
Asimismo, en lo que concierte a la salud mental, el artículo 3 de la presente ley estipula lo siguiente:
proteger la vida y la salud de los animales vertebrados, domésticos o silvestres mantenidos en cautiverio, impedir el maltrato, la crueldad, causados directa o indirectamente por el ser humano, que les ocasiona sufrimiento innecesario, lesión o muerte; así como fomentar el respeto a la vida y el bienestar de los animales a través de la educación. Además, de velar por su bienestar para prevenir accidentes a sus poblaciones y aquellas enfermedades transmisibles al ser humano.
Al respecto, es importante anotar otros alcances que derivan del enfoque de la salud animal cuando nos referimos al maltrato y crueldad, así como al sufrimiento innecesario, lesión o muerte o a prevenir accidentes a sus poblaciones, lo cuales se relacionan con la afectación de la salud, no sólo biológica sino mental de los animales. Por tanto, Foy destaca las cinco libertades de los animales como una suerte de eje para las siguientes normativas: estén libres de hambre y sed; de incomodidad; de dolor, injurias y enfermedad; de poder expresar su comportamiento normal; de miedo y estrés.
El Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) y órganos ejecutores de apoyo para las coordinaciones intersectoriales regula mediante “normas complementarias la protección y bienestar de los animales de granja y animales silvestres en cautiverio, así como cuando son utilizados en experimentación, investigación, docencia, conservación y comercialización”. Por su parte, respecto a la fauna silvestre, la reglamentará y definirá lineamientos con el Ministerio del Ambiente. Ahora bien, el MINAGRI, además, integra el aporte de otros sectores directamente concernidos con la protección y bienestar animal, bajo los siguientes alcances:
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- Ministerio de la Producción: se avoca a los vertebrados acuáticos mantenidos en cautiverio. Igualmente, en caso sean utilizados para la experimentación, investigación, docencia y comercialización, en conjunción con el MINAM.
- (MINSA) Ministerio de Salud: para situaciones en que, estando involucrados asuntos animales, ello pueda poner en riesgo a la salud humana.
- (MINAM) Ministerio del Ambiente, se avoca para los asuntos de la diversidad biológica, en cuanto le corresponda según su competencia.
- (MINEDU) Ministerio de Educación, se avoca a los temas de enseñanza del cuidado ambiental “fomentando el respeto, la protección y el bienestar animal”.
Ahora bien, hace poco más de un año, fue aprobada y promulgada la Ley N.° 31311, que prioriza la esterilización de perros y gatos como componente de la política nacional de salud pública, denominada “Ley 4 patas”. Este trabajo debe realizarse en conjunto con gobiernos regionales y locales con el fin de crear campañas de información y acciones de esterilización a costo social. Su objetivo finalmente es responder a la sobrepoblación de perros y gatos sin dueño en las calles. Empero, hoy no es una de las prioridades del Ministerio de Salud, ya que el plazo de creación de la comisión multisectorial venció en el mes de enero. El 13 de octubre de 2022, mediante Decreto Supremo N.° 019-2022-SA, se dispuso la creación de la Comisión Multisectorial de naturaleza temporal, dependiente del MINSA, para la elaboración del informe técnico que contenga la propuesta de Reglamento. Frente al cronograma de trabajo propuesto por el MINSA en el «Plan de trabajo. Anteproyecto de reglamentación de la Leyº 31311», las fechas propuestas no se están cumpliendo[3].
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Principales limitaciones para abordar la problemática
Reiteramos que dichas normas, aunque necesitan un mayor desarrollo, son de aplicación nacional y de cumplimiento obligatorio para las autoridades sectoriales, regionales y locales. Estas, al ser organismos con autonomía política, económica y administrativa, tienen la competencia para aplicar las disposiciones de la Ley a través de ordenanzas municipales. Se aborda principalmente el tema de abandono de los animales, evento que se encuentra relacionado a la gran presencia de animales vagabundos. En este contexto, nosotros afirmamos la importancia que deben otorgar los gobiernos locales a la presencia de gatos y perros vagabundos en sus distritos e identificar los planes de control propuestos y en ejecución para priorizar la salud pública y el bienestar animal. No obstante, la realidad es muy distinta a la esperada.
Ante la reproducción descontrolada de gatos y perros vagabundos, existen diversos métodos para controlarla, pero la esterilización y castración son los más valorados, dado su practicidad, seguridad, rapidez y menos efecto colateral.[4] Además, estos eliminan totalmente la capacidad reproductiva de los animales: por un lado, las hembras esterilizadas a temprana edad cuentan con menor riesgo de desarrollar piometras, tumores mamarios o alguna otra neoplasia relacionada; por otro lado, los machos castrados tienen menos posibilidades de neoplasias prostáticas y beneficios sobre el comportamiento. Cabe señalar que las esterilizaciones exigen mayor asepsia y un costo más elevado que las castraciones. En ese sentido, dado que uno de los principales obstáculos de las autoridades municipales es la falta de presupuesto destinado al control de estos animales y la falta de infraestructura adecuada, un programa de tal envergadura como lo propone la “Ley cuatro patas” en el marco de las esterilizaciones se vería afectado si no se presenta un aumento de los recursos económicos y la implementación de infraestructura que asegure cobertura suficiente para detener el crecimiento poblacional.
En un estudio realizado por Sofía Cáceda, Daphne León y Néstor Falcón[5], revelan que la mayor parte de las municipalidades no cuentan con un plan oficial para abordar la problemática de los animales vagabundos. Muchas de sus ordenanzas indican que, por ejemplo, los canes vagabundos serán recogidos por personal municipal para ser puestos a disposición del sector salud o en albergues, donde su tiempo de mantenimiento es de 30 días, tiempo en el cual, si no se logra la adopción, deberán de ser sacrificados. No obstante, Robles (2017)[6] señala que estas actividades no suelen realizarse por la falta de personal para la retención de estos canes y la falta de presupuesto y logística. Por su parte, Dalla (2010)[7] afirma que la implementación de estos albergues municipales, así como su mantenimiento, implicaría costos que muchos países como el Perú no pueden pagar a pesar de que sea tan solo una medida transitoria en comparación a las esterilizaciones.
A partir de ello, se considera también esencial el aspecto educativo, mediante campañas, para sensibilizar a la población respecto al contenido de las leyes, responsabilidades de los propietarios y las sanciones a las que se exponen. Estas actividades pueden ser dirigidas conjuntamente por otras instituciones, ya sea el MINSA, MINEDU, etc., para tener un mayor alcance e impacto. Asimismo, la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) establece que la educación sobre tenencia responsable debe abordar “la importancia de la selección de los canes y su cuidado para garantizar su bienestar; reforzar la importancia del registro y uso de identificación canina, la prevención de enfermedades zoonóticas, el impacto negativo sobre la sociedad y el control reproductivo de estos animales”[8].
Para la FAO (2014), agencia de las Naciones Unidas que lidera el esfuerzo internacional para poner fin al hambre, la falta de presupuesto como la mayor limitante para abordar esta problemática de la sobrepoblación de canes y felinos en las calles responde a que, a comparación de otros problemas sociales, este no representa una prioridad y que las autoridades suelen reaccionar solo en casos donde la economía se encuentre afectada. Sin embargo, no todo depende de las autoridades. A pesar de ser crucial en la lucha, el impacto de la legislación varía de acuerdo con la educación y cultura de los países. A manera de ejemplo, las ONGs protectoras de animales en Reino Unido se encargan de realizar campañas de tenencia responsable, las cuales vienen generando un efecto positivo en la sociedad, obligando al gobierno a preocuparse por este tema. Por otra parte, Suecia, aunque presenta una legislación básica, muchos ciudadanos tratan a los animales como parte de su familia y se preocupan por su bienestar. Caso contrario es lo que sucede con Costa Rica, Panamá y Brasil cuentan con una ley, pero su aplicación resulta nula.[9]
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Conclusiones
La Ley ‘Cuatro Patas’ consiguió lo que muy pocas iniciativas públicas consiguen, es decir, unir a congresistas de diferentes partidos políticos para la aprobación de una medida que involucra la esterilización de perros y gatos en la política de salud pública del país. Sin embargo, hoy no es una de las prioridades del Ministerio de Salud y su ejecución se torna cada vez más imposible dado una serie de limitantes con que cuenta los gobiernos locales y municipales. Puede que la estimación de la población de canes y felinos, el conocimiento de las características de la crianza de estos y otros aspectos sociales relacionados con los mismos representen herramientas de utilidad para conocer la magnitud del problema. Empero, las autoridades municipales de los estudios citados en la presente investigación reconocen que la sobrepoblación de estos animales no era su preocupación de mayor gravedad.
Si bien las distintas disposiciones abogan por métodos eficaces para abordar este problema, como la esterilización y castración, dada su practicidad, seguridad, rapidez y menos efecto colateral, la falta de presupuesto, infraestructura y personal adecuado son los principales obstáculos. Por lo tanto, se exige tanto la pronta reglamentación de la “Ley 4 patas” como también el correcto seguimiento en su ejecución en función a las necesidades y limitaciones de cada localidad.
[1] https://repositorio.usil.edu.pe/server/api/core/bitstreams/8e19bd01-de91-4421-9294-c7b1635f8a51/content
[2] Foy Valencia, P. (2018). Consideraciones jurídicas sobre la Salud Animal. Revista De Derecho, (23), 26–49. https://doi.org/10.5377/derecho.v0i23.5655
[3] https://elcomercio.pe/wuf/ley-cuatro-patas-a-casi-un-ano-de-su-promulgacion-la-ley-animalista-aun-esta-a-la-espera-de-su-reglamento-noticia/?ref=ecr
[4] Pelaez, M., Echevarría, L., Soler-Tovar, D., & Falcón, N. (2019). Métodos de contracepción en el control poblacional de perros: un punto de vista de los médicos veterinarios de clínica de animales de compañía. Salud Y Tecnología Veterinaria, 6(2), 55. https://doi.org/10.20453/stv.v6i2.3459
[5] Cáceda, Sofía, León, Daphne, & Falcón, Néstor. (2021). La problemática de los canes vagabundos y los planes de control a nivel de gobiernos locales en Lima Perú. Revista de Investigaciones Veterinarias del Perú, 32(3), e20393. https://dx.doi.org/10.15381/rivep.v32i3.20393
[6] Robles R, León D, Falcón N. (2017). Evaluación del contenido y aplicabilidad de las ordenanzas municipales emitidas dentro del marco de la ley que regula el régimen jurídico de canes (Ley Nº 27596) en los distritos de Lima Metropolitana. MV Rev Cien Vet 33: 5-12.
[7] Dalla P, Kahn S, Stuardo L, Iannetti L, Di Nardo A, Serpell J. 2010. Freeroaming dog control among OIEmember countries. Prev Vet Med 97: 58- 63.
[8] . [OIE] World Organization for Animal Health. (2019). Terrestrial Animal Health Code. 28th ed. Paris: OIE. https://www.oie.int/standardsetting/terrestrial-code/access-online/
[9] Trent N, Edwards S, Felt J, O’Meara K. 2005. International animal law, with a concentration on Latin America, Asia, and Africa. In: Salem DJ, Rowan AN (eds). The State of the Animals III: Washington DC, USA: Humane Society Press. p 65-77.
Editorial escrito por Hilary Vega Garcia y Mercedes Bueno.
