Por Sahra Viviana Paucar Bejarano,
Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magister en Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Científica del Sur.
- Introducción
En el contexto actual de reactivación económica existe una preocupación común de los diversos sectores productivos, identificar propuestas de mejora para el funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
Usualmente, cuando se habla de mejoras para el SEIA se piensa la necesidad de agilizar plazos y trámites de la evaluación de impacto ambiental que permitan sacar adelante de manera más rápida un proyecto de inversión. De allí que, en los últimos años el mayor esfuerzo de normas y proyectos normativo ha ido orientada a ese sentido.
Sin embargo, un aspecto igual de importante pero no tan abordado lo constituye la calidad de los estudios de impacto ambiental o instrumentos de gestión ambiental complementarios aprobados. Problema que en la realidad pueden tener efectos sobre el ambiente o la salud de las personas y cuyas propuestas de mejora han tenido un avance más lento a la fecha, pero no por ello poco significativo.
De hecho, los relativamente recientes cambios normativos respecto de la implementación del Registro Nacional de Consultoras, su administración por el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) y las acciones de fiscalización sobre dichas entidades son un avance respecto del problema mencionado, no obstante, de la experiencia práctica de la interacción entre certificación y fiscalización se pueden propuestas adicionales.
- Consultoras ambientales y el Registro Nacional de Consultoras Ambientales
De acuerdo a la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, los proponentes o titulares de proyectos de inversión deben recurrir a las consultoras ambientales para la elaboración de los instrumentos de gestión ambiental[1].
Las consultoras ambientales son aquellas entidades especializadas y debidamente registradas, conformadas por un equipo multidisciplinario (grupo de profesionales de diversas especialidades), que se encuentran a cargo de la elaboración de Evaluaciones Preliminares – EVAP, Términos de referencia, estudios de impacto ambiental (EIA, EIAsd, DIA) e instrumentos de gestión ambiental complementarios (ITS, Modificación EIA, Planes de Cierre.
La historia de las consultoras ambientales se puede remontar al Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Decreto Legislativo N° 613) el cual dispuso que los estudios de impacto ambiental sólo podían ser elaborados por las instituciones públicas o privadas debidamente calificadas y registradas ante la autoridad competente[2].
Posteriormente, el Decreto Legislativo N° 757 – Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada, estableció que estas empresas o instituciones debían estar inscritas a los Registros Sectoriales que para dichos efectos se crearon[3]. Así, durante años, la inscripción y gestión de los registros se mantuvo con las autoridades sectoriales, situación que cambio con la creación del SENACE y el proceso de asunción de competencias de dicha entidad, en el marco del fortalecimiento del SEIA (proceso todavía en implementación para nuevos sectores).
Así, la Ley N° 29968, norma de creación del SENACE[4] estableció como una de sus funciones la Administración del Registro Nacional de Consultoras Ambientales, el cual se reglamentó inicialmente mediante Decreto Supremo N° 011-2013-MINAM, el mismo que fue derogado por el Decreto Supremo N° 026-2021-MINAM, que aprobó el actual Reglamento Nacional de Consultoras Ambientales.
El mencionado registro es una base de datos única, sistematizada y pública, que difunde información de las entidades que acreditaron la formación profesional, experiencia y especialización de sus equipos técnicos multidisciplinarios, vinculados a la evaluación del impacto ambiental. Así, los titulares de los proyectos de inversión acceden a información sobre entidades especializadas que brindan servicios con suficiencia técnica en la elaboración de instrumentos de gestión ambiental presentados para la certificación ambiental[5].
Según el referido Reglamento, las consultoras inscritas guían su actuación por los principios de especialización, transdisciplinariedad, veracidad, integridad, independencia y mejora continua[6]. Este último aspecto muy importante que comprende la mejora en la idoneidad y calidad de la información de los IGAS elaborados, para la adecuada y oportuna identificación de impactos ambientales y sociales; así como el diseño de las medidas de manejo ambiental aplicables (medidas de prevención, mitigación, restauración y/o compensación).
SENACE como parte de su labor de administración del registro[7], entre otros, vela por la autenticidad de la información proporcionada por la consultora para su inscripción (declaraciones, documentos y otra información) pero también implementa los mecanismos que promuevan la calidad de la mejora continua de los servicios que brinda la consultora. Para lo cual ha implementado mecanismos de promoción de la calidad, como indicadores de desempeño y difusión de buenas prácticas[8].
A la fecha, SENACE cuenta con los siguientes indicadores:
| Indicadores de desempeño elaborados en el marco de la fiscalización posterior[9]
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Indicadores de desempeño referidos a la aprobación de IGA[10]
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o Indicador de porcentaje de veracidad de la documentación en los procedimientos administrativos o Porcentaje de registros con nulidad por efecto de la fiscalización posterior o Porcentaje de procedimientos administrativos sin hallazgos detectados. |
o Proporción de estudios mayores[11] aprobados o Proporción de estudios menores aprobados [12] o Estudios mayores aprobados por año o Estudios menores aprobados por año o Diversidad geográfica según división política o Duración del Sistema de Gestión de la Calidad o Capital promedio de proyectos de inversión aprobados o Duración del sistema de calidad |
- Acciones de fiscalización posterior y acciones de fiscalización ambiental
Respecto de las consultoras ambientales inscritas en el registro se pueden realizar acciones de fiscalización posterior y acciones de fiscalización ambiental, las primeras a cargo del SENACE y las otras a cargo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.
En efecto, la inscripción y modificación en el registro administrado por SENACE constituye un procedimiento de aprobación automática[13] y por ende se encuentra sujeto a acciones de fiscalización posterior. En esa línea, para verificar la autenticidad de la información y la documentación presentada por las consultoras ambientales en sus expedientes de inscripción y modificación se pueden realizar acciones de fiscalización posterior sobre una muestra aleatoria, conforme lo señalado en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG), aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
De otro lado, sobre las mencionadas consultoras ambientales también se realizan acciones de fiscalización ambiental. Al respecto, la Segunda Disposición Complementaria de la Ley de Creación de SENACE dispuso que el OEFA es competente para realizar acciones de fiscalización sobre las consultoras inscritas en el Registro administrado por SENACE, siendo además competentes para tipificar las infracciones administrativas correspondientes.
De allí que, mediante la Resolución del Consejo Directivo Nº 00016-2022-OEFA/CD, la entidad aprobó la tipificación de infracciones administrativas y establecen la escala de sanciones aplicable a las Consultoras Ambientales.
El OEFA en el marco de sus funciones fiscaliza: a) la elaboración y suscripción de los documentos emitidos en el marco de la evaluación de impacto ambiental, b) si se cuenta con el equipo multidisciplinario, c) si el registro de profesionales se encuentra actualizado y d) si se ha presentado documentación, declaración o información falsa o fraudulenta o si se ha incurrido en plagio durante la evaluación de impacto ambiental[14], esta última calificadas como infracción muy grave en la tipificación aprobada por la entidad[15].
En ese sentido las fiscalizaciones que se realizan sobre las consultoras ambientales cumplen una finalidad distinta, por un lado, el cumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia en el Registro; y de otro, asegurar que se cumpla la normativa del SEIA.
Para aclarar la diferencia de los tipos de fiscalización que se realizan sobre las consultoras ambientales, se presenta el siguiente cuadro:
| Fiscalización posterior de SENACE
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Fiscalización ambiental a cargo de OEFA
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o Se verifica el cumplimiento de los requisitos para inscripción y modificación o Consecuencia: Cancelación del Registro
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o Se verifica el cumplimiento de la normativa ambiental sobre la evaluación de impacto ambiental o Consecuencia: Sanciones administrativas y en los casos más graves cancelación del registro. |
- Importancia de la fiscalización ambiental bajo un enfoque integral
Expuestas las diferencias en los tipos de fiscalización aplicable a las consultoras ambientales, se advierte que, la labor realizada por OEFA puede tener una mayor incidencia a efectos de la protección del ambiente, pues la misma se encuentra referida a las condiciones que sustentan un proyecto de inversión durante la evaluación de impacto ambiental.
Así, la presentación de información o documentación falsa o fraudulenta o los supuestos de plagio pueden poner en riesgo el cumplimiento de la finalidad del SEIA, esto es, la adecuada identificación de impactos ambientales y de las consiguientes medidas de manejo ambiental y social.
Recordemos que el contenido mínimo previsto para los IGA de acuerdo a la Ley del SEIA[16] comprende, entre otros, la identificación y caracterización de las implicaciones y los impactos ambientales negativos (incluyendo medidas de carácter social) durante el tiempo de duración del proyecto; así como la estrategia de manejo ambiental aplicable al mismo.
Por ende, la fiscalización ambiental a las consultoras ambientales especialmente en el caso de información que incumple con lo señalado en la normativa del SEIA, no puede tener un enfoque lineal en el sentido de solo centrarnos en la verificación del incumplimiento detectado y la sanción aplicable a la consultora, si no que requiere ir más allá en función a los bienes que se quieren tutelar sean componentes ambientales o al salud y bienestar de la población.
Por eso, al detectar supuestos de documentación o información falsa, fraudulenta o plagio, el fiscalizador “competente” puede iniciar supervisiones de gabinete o campo[17] sobre los proyectos vinculados, no con el ánimo de sancionar al titular, en la medida que ellos no cometieron el incumplimiento, pero sí para evaluar el posible dictado de medidas administrativas como las medidas preventivas para el control de algún riesgo al ambiente o peligro inminente de este, la actualización del instrumento de gestión ambiental ante la autoridad certificadora cuando sea el caso o; un mandato de carácter particular sea para la generación de información o la presentación de un nuevo instrumento de gestión ambiental; esto a fin de asegurar la protección efectiva del ambiente y/o la salud y bienestar de la población[18].
Las mencionadas acciones constituyen un medio para asegurar que los estudios aprobados en el marco del SEIA tengan una adecuada internalización de costos por parte del titular o proponente del proyecto, además de garantizar el cumplimiento de los principios de prevención y restauración ambiental previstos en la Ley General del Ambiente[19], así como los principios de eficacia y eficiencia que orientan al SEIA[20].
Esto en paralelo a otras acciones que se pueden evaluar en el marco del fortalecimiento del SEIA como la creación de indicadores adicionales por parte del SENACE que difundan información del desempeño de fondo de las consultoras, en la medida que los indicadores actuales no brindan la información necesaria respecto de la idoneidad de las consultoras ambientales y de los profesionales encargados de la elaboración del o de los IGA cuestionados. Lo cual genera el riesgo que los proponentes o titulares de proyectos continúen recurriendo a consultoras ya sancionadas y profesionales involucrados para la elaboración de nuevos IGA. Esta propuesta requiere del intercambio de información con el fiscalizador ambiental[21] para crear indicadores más detallados y completos que puedan ser difundidos de forma general.
Aspecto que resulta particularmente importante teniendo en cuenta que, el Reglamento establece que la cancelación del registro por causa de sanción impuesta por OEFA ante la comisión de infracciones muy graves únicamente por el periodo de dos (02) años, luego de lo cual, la consultora podrá volver a solicitar su inscripción. En ese sentido, contar con canales de difusión del desempeño de fondo de las consultoras ambientales y profesionales involucrados ayuda al fortalecimiento del SEIA.
- Reflexiones
La fiscalización ambiental a las consultoras ambientales también es un aspecto importante del fortalecimiento del SEIA, en la medida que está orientado a mejorar uno de los aspectos de dicho proceso que no ha sido suficientemente abordado, el referido a la calidad de los estudios de impacto ambiental.
Un aspecto de fondo de este tipo requiere ser tratado adecuadamente mediante un enfoque integral y de coordinación con los actores involucrados, que permita el cumplimiento de los principios y finalidades de la normativa ambiental, en este caso, la protección ambiental y el bienestar de las personas mediante la adecuada identificación de los impactos y medidas aplicables a una actividad.
En ese sentido, se requiere la coordinación e intercambio de información entre entidades para la ejecución de las acciones de fiscalización ambiental que permitan abordar la situación con las herramientas o medidas que el marco legal prevé.
Asimismo, se requiere de la coordinación interinstitucional entre certificador y fiscalizador a efectos de mejorar los canales de difusión de información que ayuden al titular a tomar una mejor decisión al momento de encargarle su proyecto a una consultora ambiental o un grupo de profesionales.
Referencias
[1] Numeral 10.3 del artículo 10 de la Ley del SEIA, modificado por el Decreto Legislativo N° 1394, Decreto Legislativo
[2] Artículo 10 Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales.
[3] Artículo 51 del Decreto Legislativo N° 757 – Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada.
[4] Art. 3 Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE),
Ley Nº 29968
[5] Recuperado de: https://www.senace.gob.pe/wp-content/uploads/2021/04/AYUDA_MEMORIA.pdf
[6] Art. 5 del Reglamento de Registro de Consultoras Ambientales.
[7] Art. 6 del Reglamento de Registro de Consultoras Ambientales.
[8] Art. 15 y 15 del Reglamento de Registro de Consultoras Ambientales.
[9] Recuperado de:https://www.senace.gob.pe/senace-en-cifras/portal-interactivo-de-consultoras-ambientales/
[10] Recuperado de:https://www.senace.gob.pe/senace-en-cifras/portal-interactivo-de-consultoras-ambientales/
[11] Entiéndase por estudios mayores a los EIA-d y sus modificaciones
[12] Entiéndase por estudios menores a los ITS, EVAP, PPC.
[13]Numeral 10.1 del artículo 10 del Reglamento de Registro de Consultoras Ambientales.
[14] Artículo 18° del Reglamento.
[15] Tipos infractores 6,7 y 8 del Cuadro de Tipificación.
[16] Art. 10 de la Ley del SEIA.
[17] Artículo 11° del Reglamento de Supervisión del OEFA.
[18] Artículos 22, 25, 27 y 30 del Reglamento de Supervisión del OEFA.
[19] Artículos VI, VIII y IX de la Ley General del Ambiente.
[20] Artículo 3° del Reglamento del SEIA.
[21] El OEFA cuenta con el Registro de Infractores Ambientales donde informa sobre los expedientes resueltos. Ver https://publico.oefa.gob.pe/Portalpifa/infractoresAmbientales.do.
